宝山区18~40岁外来流动人口现状、管理与服务抽样调查研究报告

李志英

（上海市宝山区人口和计划生育委员会）

前言

宝山区位于上海市北部，总面积425平方公里，是城乡一体化行政区，近年来，成为外来流动人员在上海居住和工作的主要选择地。2000年，宝山区外来流动人口总量占全市外来人口总量的9.67%，仅次于浦东新区和闵行区，占全区常住人口总量的30.49%。外来人员的大量涌入，对宝山的经济社会发展带来积极效应，同时也给社会治安、基础设施、社会事业的管理与服务提出了新的课题。为此，今年上半年，我们对10000例主体年龄段在18~40岁的流动人口进行研究，以探讨在原有管理与服务的基础上，进一步完善外来流动人口的综合管理、服务体制。

一、研究方法

（一）抽样调查

随机抽取16个街道、镇、乡中39个居、村委，18~40岁的10011名外来人口作为被调查对象。调查内容包括性别、民族、文化程度、婚姻、在宝山区从事的工作、居住情况、来宝山区的原因和途径、劳动保障、经济收入、生育及生育意愿、孩子受教育和预防接种、医疗卫生、避孕节育、计划生育生殖保健服务、在沪需求以及配偶的相关情况等。调查方法是调查员入户进行面对面调查。

（二）重点调查

对相关部门，包括区发展计划委员会、区教育局、区公安分局、区卫生局、区劳动保障局以及部分企业、村、居委开展了调研。

二、调查资料分析

（一）外来流动人口现状分析

1、外来流动人员的人口社会学特征

（1）被调查者以女性为主，占65.8%。

（2）民族构成以汉族为主，占98.9%，其余涉及到11个少数民族。

（3）户籍性质特征以农业人口为主，占88.3%，配偶中非农业人口所占比例较被调查者高，这与一部分被调查者中的女性婚嫁到上海有关。

（4）户籍地构成以华东地区为主，占67.7%。

（5）文化程度构成以初中为主体，占66.5%，小学及以下占20.4%，高中、中专、技校程度占11.4%，大专及以上仅为1.7%。

（6）原籍地职业构成以务农为主，占48.6%，到宝山区后务农的仅为4.1%。

（7）婚姻状况以已婚为主，占74.6%。

（8）生育情况以生育过1、2个孩子为主，占67.9%，最多1个生育过10个孩子，其中9个女孩，1个男孩。

7045人有子女的被调查者中共有子女9591人，其中男孩占55.8%，女孩占44.2%，性别比达到126：100。根据医院出生通报，宝山区外来人员的出生孩子性别比达到 120：100。孩子在医院里接生的占80.6%，私人接生占19.4%。

（9）孩子在沪情况，有44.7%人带孩子在身边。其中男孩占57.3%，男女之间的比例为134：100。在沪孩子中有97.3%人进行过预防接种。

（10）在沪经济情况偏低。平均月收入在500~1000元占41.1%，1000~1500元占26.9%，1500~2000元占10.6%，2000~5000元为14.2%，5000元以上的仅为1.4%，月收入在500元以下尚有5.8%。

（11）租借当地居民房屋居住为极大多数，占76.9%，9.4%的人自买房子。

2、来沪原因以经济活动为主，务工经商占总数的44.2%，作为人才引进或高校毕业后留沪和来沪投资的各占0.9%和1.1%。

3、来沪途径以亲戚朋友介绍为主，占53.1%；12.9%的人是盲目流入上海。

4、被调查者和配偶中分别有84.2%、88.2%在沪居住时间半年以上，其中在沪居住5年以上的外来人员占44.6%，表明18~40岁的外来人员在沪就业渐趋稳定。

5、被调查对象到宝山区居住的时间少于在上海居住的时间，在宝山区居住5年以上者占到总数的35.8%。

6、到宝山区主要原因是就业，占57.5%；随配偶的为20.5%；婚嫁到宝山区的为8.3%。

（二）外来人口就业与社会服务获得分析

1、在宝山区的外来人员劳动就业率达80%以上。部分人员就业不固定，无工作者中，除在家做家务外，有的为拾荒者、收废旧品者。

2、外来人员就医医药费以自付为主。有66.0%的人“生小病自己买药吃，大病去医院就医”；30.7%的人生病就去医院就医；生病不去医院就诊的人仅为3.3%。有94.8%的人生病就医时费用全部自理，3.3%的人“自己出部分、目前工作的单位出部分”，1.8%的人“自己出部分，综合保险出部分”。

3、为外来务工者办理综合保险尚不到位，办过综合保险的仅为15%。

4、外来人员子女就学以民工子女学校为主。1989名孩子在宝山区各类学校就读，其中848人在公办学校就读，占42.6%；民办学校123人，占6.2%；1018人在民工学校就读，占51.2%。

5、计划生育服务

（1）外来流动人口避孕节育状况

80.7%的人知道避孕节育方法，已婚者中90.1%采取了避孕节育措施。对于目前采取的避孕节育方法，30.4%的人是在计划生育干部的推荐下选择的；26.8%的人由夫妇双方共同决定；25.9%有被调查对象自己选择。避孕药具的获得途径主要是免费获取，占56.0%。知道紧急避孕的仅为36.8%。

（2）计划生育服务的获得

知道乡、镇、街道或村、居委会有计划生育生殖保健咨询服务的占55.3%，有42.3%人去服务站、室，得到了服务。在征求希望提供哪些服务时，有48.8%的人回答不需要；18.8%的人希望得到生殖健康知识咨询与服务；10.9%的人希望得到人口计生政策咨询；11.4%的人希望得到孕检服务；10.0%的人希望获得免费避孕药具；少数人希望得到妇科检查、上环、结扎、透环等服务。

被调查对象回答希望获得计划生育知识的方式是： 36.2%的人希望从电视中得到；24.7%的人希望从报刊杂志得到；16.0%的人希望从宣传折页得到；还有少数人希望通过热线电话、网络等方式获得。有18%的人回答说不清。

（三）外来人口的婚育观念

1、生育意愿：认为最理想孩子数为1个的占61.5%，2个占31.7%，3个及以上占1.5%，平均生育1.35个孩子为最理想。

影响生育意愿的原因分析：40.8%是经济原因，31.6%是政策原因，13.6%是健康原因，工作原因的只占7.1%，其他原因6.9%。
影响生育意愿的因素分析：文化程度低的人、男性倾向于选择生育“2个、3个孩子”；非农业户口者选择生育“1个”孩子；已婚者不倾向于不要孩子，年龄大的更倾向要孩子；家庭平均月收入对生育意愿无影响，这与外来人员的经济收入差距小有关。

2、孩子性别喜好：有68.6%的人对孩子性别持“无所谓”态度；有12.9%希望“儿女双全”；有9.6%喜好生“男孩”；有6.2%喜欢“女孩”。

喜好男孩原因分析：31.9%的人认为“有男有女最理想”； 30.3%的人是为了“传宗接代”；14.1%的人是为了“养儿防老”；12.9%的人“需要男劳动力，解决实际生活问题”； 7.1%的人迫于“周围环境压力，不生男孩被人讲”；尚有3.4%的人认为生男孩“可提高自身地位”；还有0.3%的人回答了其他一些原因。

3、大部分中青年外来人员不赞成早婚早育，占72.7%；少数人存在着陈旧的婚育观：占12.5%，赞成早婚早育人中，44.5%的人回答是“家乡的风俗”，33.2%的人认为“反正要结婚生孩子的，早生早得福”，22.1%人是“家中老一辈希望早得孙辈”。有23.2%不知道早婚早育的危害性。

（四）外来流动人口生殖健康分析

有328人（占调查总数的3.3%）患过生殖系统疾病，去医院检查治疗过的占79.3%；未治疗原因：46.8%的人感到治疗费用高，20.3%的人因工作忙无时间治疗，11.4%的人不好意思去治疗，11.4%的人认为无所谓，10.1%的人感到能坚持。

(五)外来流动人口的需求分析

1、来上海后51.4%的人得到过各种的服务。得到计划生育宣教服务的达49.4%，占第一位；其次是劳动就业的指导与服务，达29.9%；第三是子女就学指导与服务，达8.2%；得到生活技能培训的达7.0%；得到医疗保障和社会保障服务分别达2.8%和2.4%；其他服务如生活救助等0.1%。

2、最希望得到指导、服务的是就业。在对来沪后需求进行多项选择调查时，第一是劳动就业，达77.%；第二是就医保障，达46.8%；第三是社会保障，达46.1%；技能培训达20.5%；生活指导达20.5%；希望能留在上海的达44.1%；希望子女得到义务教育达36.1%；对计划生育的需求只有19.9%。

三、外来流动人口对宝山区经济和社会发展的影响

宝山区2003年GDP增加值为206.21亿元，区级财政收入31.68亿元，社会消费品零售总额111.53亿元，这里有外来人员的贡献。外来流动人口对宝山区经济社会发展的影响十分广泛，既有积极因素，也存在一些问题。正确估价外来流动人口对宝山发展的正面和负面影响，对于加强外来流动人口调控具有重要意义。

（一）积极作用

1、由于外来流动人口中18~40岁的人口占多数，外来流动人口流入宝山区，有利于改善人口年龄结构，减轻人口老龄化程度。“五普”数据表明，常住人口年龄结构比户籍人口年龄结构改善很多，60岁及以上的老年人口比例12.29%，比全市的14.98%低2.69个百分点。

2、18~40岁的中青年劳动力弥补了宝山区劳动力的结构性短缺。一些较低层次的就业岗位和工种尤其是脏、累、苦、差、险的行业招工越来越困难，外来流动人口的流入恰好弥补了不足。

3、促进了宝山区第三产业发展，方便了市民生活。有关调查数据表明，宝山区外来流动人口从事第三产业的比例逐步加大，达到37.3%。

4、繁荣了宝山区消费市场和经济。目前，30多万外来流动人口长期居住在宝山区居民家里，假定房租为每人每年1200元(每月100元左右)，则宝山区居民每年可获得4.3亿元收入。

（二）存在问题

1、大量人口流入增加城市负担，影响人均经济和社会指标的提高。据测算，面对30多万外来流动人员，宝山每天要增加生活用水7.4万吨；多供气 14.8万立方米；多用电40.4万度；人均绿化面积从3.6平方米下降到2.8平方米。

2、大量外来劳动力对宝山区户籍人口就业产生冲击。流入的外来劳动力在总量上远远大于宝山区劳动力的供需缺口，加重了宝山区户籍人口的失业问题。

3、数量庞大的外来流动人口给宝山区各个方面的管理工作增加难度。2003年，全区查获各类违法犯罪分子中，外来人员占人口64%；不少地区外来人员乱搭建的情况屡见不鲜，不注意卫生的情况随处可见。

4、据调查，来宝山区的外来人口女性中在沪生育的占30%以上，其中不少为超生，对计划生育的管理和执法带来难度。

5、外来人员子女教育问题值得引起关注。宝山有4.6万外来流动人口子女，是上海外来民工子女义务教育阶段人数最多的3个地区之一。外来流动人员的子女就学问题变得日益突出，一是原籍地教育部门基本不管理；二是即使进入全日制公办中小学就读的民工子女，因原来教材差异、环境差异带来学习适应性问题；三是外来人员居住集中的乡、镇，公办教育资源存量紧缺，无法全部接纳民工子女入学。

四、宝山区外来流动人口管理与服务现状及对策建议

（一）宝山区目前外来流动人口管理与服务现状

1、管理机构建设情况

建立了由区长吕民元同志为组长的人口综合调控领导小组，在区综合治理办公室设立了领导小组办公室（简称人口办），给予编制和经费，并规定职责，是一个管理部门。街道(镇、乡)相应建立了领导小组和办公室。

区公安分局、区人口计生委、区教育局、区劳动保障局、区卫生局、区工商局、区民政局等职能部门实施与自身职责有关的外来人口管理职能。

2、外来人口管理队伍的建设

根据市政府提出的“精干、效能、综合”原则，按照每400~500名外来人员配备一名协管员的要求，宝山区已组建一支650人的社区综合协管员队伍，协助政府有关职能部门承担社区防范、房屋租赁、劳动就业、计划生育和卫生防疫等外来流动人口综合管理事务工作。并在通河、大场、杨行、罗泾等部分镇、街道推行由居民楼组长和农村生产队长担任外来人口信息员。

3、努力为外来人员服务

宝山区在对外来人员服务方面做了很多工作。例如，通过各种宣传媒体，宣传综合保险政策；调解外劳力纠纷,维护外来务工人员的权益。学龄前外来儿童享受本市户籍儿童同样的免费计划免疫，外来人员孩子的计划免疫“五苗”接种率大于75%；领取《暂住证》的外来人员结核病菌阳性病人可享受免费治疗。为有《暂住证》的外来孕产妇提供安全、费用低廉的接产服务，可免费获得避孕药具，各类生殖健康知识宣传品，符合条件的还可免费享受基本计划生育手术服务。已在全日制中小学就读的民工子女达1.5万人，占宝山区外来民工子女的34%；对办学条件差，事故隐患多的民工子女学校进行整治，建立符合条件的民工子女学校55所。

（二）宝山区加强外来人口管理与服务的对策建议
要在区委、区政府统一领导下，把加强外来人口管理作为城市管理的一项重要工作，列入各级政府和相关部门议事日程，进一步加强对外来人口数量和结构的调控，促进人口与社会经济的协调发展。

1、加强对外来人员的综合管理和法制管理

（1）充分发挥区人口办的综合管理职能，各相关部门经常沟通和协商外来人员的管理工作。

（2）充分发挥外来人口综合协管员的作用，做到三个到位。一、人员到位。要按每400--500名外来人员配备1名的要求，并根据外来人口总量变化及时增加协管员的配置。

二、责任到位。协管员必须承担社区保安、计划生育、房屋租赁、劳动就业、卫生防疫等事务管理和协助执法检查的职责。三、考核到位。建立竞争上岗制度，将综合管理要求纳入考核内容，在考核时听取有关部门的评价和意见。

（3）进一步探索对外来人员的分类管理。区别不同管理服务对象，针对不同进沪原因，按照权利与义务匹配、支取与奉献挂钩的原则，实施“进沪条件不等、居住期限长短不

一、享受待遇程度不同”的分类管理办法。可先对已办“暂住证”的10多万外来人员的管理与服务作一些探索，增加外来人员在宝山的归属感和认同感。

（4）按照“继承、完善、创新”的要求，统筹运用法律、经济、行政等手段，加强宝山区外来人口管理服务法规体系的建设，强化依法行政、依法管理和依法监督，提高执法水平。

2、进一步理顺外来人员就业渠道，规范就业用工市场

（1）有关部门可根据本区经济和社会发展的实际需要，预测并编制年度及中长期外来劳动力需求规划，包括数量、结构、素质等内容。

（2）筹建劳动力用工市场，对外来人员及本区失业、下岗人员、失去土地转制的农民用工规范化。所需外来工的单位要先到劳动市场进行登记，外来人员持务工证等证件，本市失业人员持有关证明到劳动力用工市场登记，由劳动用工市场及时提供就业信息。雇佣双方一旦达成协议，须签订规范的用工协议书。对于需要技术工的，由劳动用工市场负责与劳动力输出地联系解决。

（3）对实行计划生育的外来劳动力在宝山区可获得优先就业机会。

（4）加强对劳动力市场的监督管理，加强劳动监察，打击非法用工行为。

3、多渠道解决外来务工人员子女就学问题

一是加强对外来流动人口子女就学工作的领导和协调工作，发挥各相关部门作用，共同加强管理。二是鼓励本区全日制中小学挖掘潜力，努力吸纳外来人员子女就读，对在宝山居住1年以上、有固定住所和较稳定就业单位的外来人员子女实行义务教育，其他外来人员的子女适当收取低廉的借读费。三是鼓励街道、镇、乡把空置校舍无偿或者低廉租借给符合办学要求的民工子第学校使用。四是加强对外来民工子弟学校的管理，规范其办学行为，加强教学，并坚决取缔不符合条件的民工子第学校。四是开展公办学校与民工子第学校结对帮扶活动，实现资源共享。

4、探索外来人员就医与疾病预防的有效措施

可探索对居住宝山1年以上、有较固定就业岗位的外来人员实行医保制度或参加农村的合作医疗，象户籍人口一样自己交一点，单位交一点，在农村从业的由集体交一点，生病就医时自己出部分费用，医保或合作医疗支付部分。

5、加强外来人口计划生育生殖保健服务

一是进一步深化人口与计划生育现居住地为主管理改革，加强计划生育综合管理、查验证、信息通报、孕检服务、执法检查等工作，同时，加强与外省市的计划生育双向管理；

二是强化外来人口计划生育利益导向，各相关部门制定的涉及外来人口的政策均应当有利于控制人口数量、提高人口素质；三是进一步加强外来人口计划生育生殖保健服务，利用人口计生综合服务站、关爱女孩指导室、村（居）家庭计划指导室等载体，大力传播避孕节育、优生优育、生殖健康科学知识，倡导晚婚晚育、少生优生，促进出生人口素质提高。要结合“婚育新风进万家”活动，在外来人员中深入开展“关爱女孩行动”，倡导男女平等、生男生女都一样，促进出生人口性别比趋向正常。

6、整合外来人口信息管理

依托社保和市民信息服务网络，建立集居住、就业、健康、计划生育、综合保险等外来人口综合管理信息系统，按统一数据标准，各相关管理部门互相联网，实施外来人口信息共享制度，促进科学管理。加强外来人口的动态监测，及时掌握外来人口在宝山区的增减变化，并作为对协管员考核的依据。


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