长三角地区人口城市化发展战略初探

史云亘

　　一、长三角人口城市化现状发展水平及特点
　　
　　1、长三角人口城市化现状
　　
　　长江三角洲地区是我国最大的经济核心区之一，位于大陆海岸线中部、长江入海口，自然条件优越，区位优势明显，经济基础良好，科技和文化教育事业发达。区域内共有1 个直辖市——上海，3个副省级城市——南京、杭州、宁波，11个地级城市即江苏省的苏州、无锡、常州、镇江、南通、扬州、泰州和浙江省的湖州、嘉兴、绍兴、舟山和台州，共计16个城市，土地面积10万平方公里，占全国的1%；人口8121 万人，占全国的6.2%。创造了国内生产总值的18.7%，贡献了全国财政收入的22%和全国出口总额的28.4%。无论在经济总量还是发展速度上，长三角区域已成为中国经济快速发展的典范，被认为是未来世界经济增长的“发动机”之一。长三角区域同时也是中国城市最密集的地区，在占全国土地面积1%的土地上集中了全国7.25%的城市(地级以上的城市)。
　　
　　“长三角”是我国现代城市发育最早、城市化水平最高、大中小城市齐全、城市体系最完备的地区之一。“长三角”区域内有6个特大城市，5个大城市，22个中等城市，19个小城市，以及1396个小城镇。平均每1800平方公里就有一座城市，不足70平方公里就有一座建制镇。特别是在总长不超过660公里的沪宁、沪杭、杭甬3条铁路线上，密集分布着20座城市，占区内城市总数的37%，平均每30公里一座城市，许多城市的郊区事实上已经连成一片。本区城市化水平达38%。其中苏南地区更是达到45%以上。

长三角地区16城市基本情况表

　　资料来源：《2003上海统计年鉴》、《2003江苏统计年鉴》、《2003浙江统计年鉴》，中国统计出版社。
　　
　　2、长三角人口城市化特点
　　
　　（1）城市化水平增速快
　　
　　江苏省统计局的资料表明，1997年至2000年，江苏省总人口增加218万，其中城镇人口增加1099万，乡村人口则减少881万。人口增长首次全部表现为城镇人口的增加。目前长三角苏南板块按照人口划分的城市化水平已经超过60%。
　　
　　（2）乡镇企业的发展成为人口城市化最主要的动力机制
　　
　　改革开放以来，长三角乡镇企业发展十分迅速，与国有企业形成“二分天下”的局面，乡镇企业成为城市工业的配套及拾遗补缺，改变了农村劳动力就业结构和经济结构，有力地支援了农业生产，并为中小城镇建设作出了贡献。
　　
　　长三角乡镇企业的发展，主要依靠乡村社区自身的力量筹集资金，与大中城市的经济，科技、文化辐射相结合，促进城市化和地区经济发展，这主要是因为长三角城市在人口素质、技术开发能力等方面都优于全国平均水平，自我发展能力强，因此长三角的农村城市化进程中，外资的作用有限，其城市化运行机制属于内发式，长三角的小城镇是促进城乡之间在经济，科技，文化等方面的联合和协作的纽带，使城乡社区。城乡经济以至社会生活彼此由隔离向一体化的态势发展。
　　
　　（3）城市化水平呈现不均衡的特点
　　
　　首先，江浙两翼不均衡。2002年，上海城市化水平已达76%。江苏板块平均城市化水平达41%，而浙江却只达29%。长三角两翼人口城市化水平差距有增加的趋势。其次，核心地区和边缘地区不均衡。这里核心地区主要指与中心城市联系密切的地区如宁、苏、锡、常、杭等，城市化水平都达40%以上。而位于长三角边缘地区，或由于长江分隔等原因与中心城市联系不密切的地区如扬州、泰州、绍兴、嘉兴、台州等，城市化水平未达到30%。
　　
　　二、长三角人口城市化过程中存在问题
　　
　　1、人口城市化以指标定水平
　　
　　在1999年到2001年间，有1.5万个村庄和几百个镇从江苏省的版图上消失——传统意义上的村民已不复存在，农民变成市民，农村、小城镇变为大都市的近郊区。2002年以来，在10万平方公里的长江三角洲各板块，城市规划大调整、大改造和大开发全面启动。上海市城乡一体化进程今年在整个6000多平方公里的区域内全面铺开。2001年，南京市城市规划面积从2753平方公里扩张到4700平方公里，规划人口逾千万。城市规划面积首次超过农村地域，城乡发展格局出现历史性转换。成千上万的农民正在向城市迁移。
　　
　　衡量城市化速度有不同的统计口径。仅仅通过调整统计口径和户籍改革的“补数”增加城市人口比重，不意味着城市化的新进展，只是对现状换了一种把握。但在经济结构上还是以农业经济为主，人口上也是以农村人口为主，这没有多大意义。城市化的内涵不仅仅表现在人口城市化的指标上，更重要的是表现在农民的生活空间和思想意识的转变。因此，仅仅通过地改市、县改市、镇改市等等的行政手段来提高人口城市化水平是不够的，也会在某种程度上给我们带来一种假象，如江苏城市化水平大大高于浙江城市化水平，形成了表面上一种不均衡现象。目前我们的迫切任务是从城市化的内涵出发，改变政策制度，是城市化不仅仅是量的提高，也是质的增加。
　　
　　2、非农人口转化压力大
　　
　　长三角地区是我国城市化水平与现代化水平相对较高的地区，其工农业生产率、人民生活水平较高、思想观念也较先进。同时，本地区设市城市和大城市多，分别占全国的44%和43%，城市设施和条件相对较好，但由于绝对人口和外来人口多，人均耕地少，城市负荷重，以致非农人口转化压力大，旧城改造难度大。如果我们在城市化道路选择中不分析该地区特点，盲目强调本地区大城市和特大城市的发展，势必影响城市化水平的进一步提高，也限制了先进思想在本地区的普及，由此影响现代化进程的快速推进。因此本地区城市化和现代化发展的重点是要突出非农人口的转移和农业现代化建设两个方面。选择的城市化道路要以保护耕地，改善城市生态环境为核心，强化区域城市规划，有针对性的发展小城市、小城镇；大城市则在内涵建设基础上，形成有生命力的城市带、城市圈，发展都市农业，促进城市健康发展。
　　
　　3、小城镇与大城市交融的矛盾
　　
　　众所周知，长三角地区江浙一带城市化的特色就是以小城镇发展迅速。但就在“小城镇王国”苏南，去年以来急剧缩小的乡村被猛烈扩张的城市包围。小城镇高度发达的无锡市，2002年将周边13个小城镇并入中心城市，中心城市的经济总量首次超过县域经济。苏南工业企业搬迁侧重于城市功能区划的重新布局，这是对苏南地区“小城市、大县域”传统城乡格局的重大调整。小城镇的发展是城市化的起点，而大城市的发展是城市化进程中不可避免的规律性现象。江浙一带乡镇企业的迅猛发展带动了小城镇的发展，推动了城市化水平的提高。但也造成了“村村象城市，城城象农村”的现象。小城镇的建设在当前热火朝天的都市圈建设和城市群扩张的过程中无所适从，找不到适合的定位。
　　
　　4、城镇发展缺乏统一规划
　　
　　长三角地区各主要中心城市间距离接近，相邻各城市间用地互相穿插包围，对城市间的协调规划与发展提出了较高的客观要求。但由于行政区划的分割，城市偏重个体利益，相互间协作配合不足。城市区域间往往存在重复建设和结构雷同的弊病，产生恶性竞争。各城市的发展多数以自我为中心，对区域的整体利益认识不足，缺乏系统的地区协调发展规划。城市之间缺乏协调和联系，导致城镇群的整体发展目标不明确，城镇职能雷同，分工不明确，相互竞争多于合作的不协调现象。城镇群体发展的落后阻碍了区域城市化的发展。如长三角机场之争已成为热门话题。同时长三角地区兴起了“画圈”的热潮：南京正在规划南京都市圈，苏州等要规划环太湖城市圈，浙江规划环杭州湾城市群，上海则早已通过浦东的开发积极着手建设大上海都市圈。但是，这几个都市圈和城市群之间的关系并不是很清楚。这些都需要长三角内的所有城市，特别是作为中央直辖市的上海，和作为江苏省会的南京以及作为浙江省会的杭州之间的协调。
　　
　　三、对长三角人口城市化发展战略的思考
　　
　　1、改变城市人口政策和制度
　　
　　长三角人口城市化速度是在政府多次改革户籍管理制度，逐步放宽对农民进入城镇限制的情况下取得的。改革由允许农民进入小城镇，到允许进入中小城市以及大城市的若干行业；由要求进入城镇的农民无偿交还责任田到允许农民保留责任田进入城镇；由要求农民进入城镇交纳各种城市建设费用，到严格禁止向进入城镇的农民收取费用等等。这些改革大大淡化了户籍制度的负面效应，顺应了城市化对制度变迁的需求。但当前户籍制度的一些规定和内容，对农村人口流动和城市化仍然有很大的限制作用：(1)当前对农民开放的只是小城镇户口，农民到大中城市落户的制度障碍依然存在；(2)农民获得大中城市户口的条件是必须购买住房，而城市的房价又很高，农民能够实现的积累是非常有限的，因此，这种以货币构筑的新门槛对普通农民而言，依然是难以逾越的；(3)就业、教育、社会保障等制度改革与户籍制度改革不同步。简单的户籍制度改革，必然导致城市化过程中的不稳定和贫民窟；但不改革又会造成城市化的滞后和农村的贫困与落后。
　　
　　在市场经济条件下，城市化是一个自发的过程，而非人们事先计划的结果。政府只能根据城市化发生和发展的内在规律，通过政策引导、吸引特定人口和产业向特定城镇的聚集。通过就业、教育、住房等方面的制度改革降低城市化的门槛，可以达到加快城市化步伐的目的。但成本的降低是有限度的，因而其政策效果也是有限的。从改革的策略而言，作出这样政策选择的阻力也是不言而喻的。显然，通过政策制度创新来消除城市化过程中的不确定性，化解城市化进程中的市场风险，应该是更可行的政策选择。现在，产权、文凭、技术证书已经逐渐取代了户籍制度的维持秩序的功能，这种强调后天努力的新的制度体系比原有的制度体系更具有公平性。要支持而且要积极促进农民自发的城市化，如健全机构管理引导，一定时间后，转入正式户口；一定条件下允许带子女等。如果打工农民带子女在城市受教育，十几年长大就业后，这些人就从根本上实现了城市化，这种进程才是从本质上的城市化。
　　
　　2、城市规划一体化先行
　　
　　“长三角”经济一体化呼唤城市规划一体化。“长三角”人口城市化的健康增长也需要城市规划一体化的引导。经济一体化的发展已经迫切需要编制跨行政区的“长三角”城市群协调发展规划。应从“长三角”城市群整体系统的区域层面出发，以协调发展为重点，以空间管治为主要调控手段，强调局部与整体的协调，兼顾眼前利益与长远利益，进行“长三角”地区的人口规划，研究长三角未来人口城市化的机制，并处理好人口适度增长、社会经济发展、资源合理开发利用和生态环境保护之间的关系，实现资源的合理开发与配置，增强区域综合竞争力，实现可持续发展和城乡一体化。
　　
　　随着对长三角经济一体化影响深远的三大工程杭州湾跨海大桥、上海国际航运中心(洋山港)、沪—崇(明)—苏大通道的相继启动，长三角人口城市化的进程必将进一步加快，尤其是宁波和南通必将进入人口城市化迅速发展时期。
　　
　　3、培育长三角区域经济主体
　　
　　长江三角洲地区整体形态结构已具雏形，即以上海为核心，以南京、杭州、宁波为副核心，包括苏锡常、宁镇扬泰、杭嘉湖和绍舟甬等四个次一级城镇群体的城市体系。但各地缺乏区域整体理念和开放意识，各自制定规划，结果是任其重复、无序竞争、成本居高不下、浪费严重。克服弊端的关键是培育区域经济主体，使规划主体和操作主体统一。世界规划第一人彼得•霍尔对长三角发展也提出：“城市无法独自制订所有的必要政策，国家必须提供合适的宏观经济政策框架。” 上海在1993年就正式提出推动长三角“大都市圈”的发展。但是，几乎十年来都在原地踏步，究其根本原因就是“诸侯经济”制约了大都市圈的形成。
　　
　　一直以来有关调整长三角行政区划的议论从来没有停止过，如江苏省社科院副院长张颢瀚就提出，在长三角建立“特别经济区”来加速一体化。上海发展战略研究所所长朱荣林提出了两个方案：一、由国务院批准设立长江三角洲经济特别行政区（或称上海经济特别行政区）；二、仿美国密西西比河管理局例，成立“长江三角洲经济管理局”，统一规划、协调和实施三角洲经济的互动。长江流域发展研究院教授沈玉芳则提出构筑大上海经济区，在大上海行政区的基础上，通过上海的经济辐射，把整个长三角纳入上海经济区的范围而不改变行政区的隶属关系等等。然而，要真正做到长三角一体化并不是一件容易的事，如同国外大都市圈的形成往往历经数百年一样，长三角的一体化或许还有很长的路要走。
　　
　　（作者单位：南京人口管理干部学院，人口经济系）


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