新形势下上海人口与计划生育工作绩效考核机制研究

颜力

（金山区人口与计划生育委员会）

绩效考核是推动人口与计划生育工作的重要手段。目前，新的人口与计划生育工作形势向传统计划生育绩效考核机制提出了诸多挑战。为了保持上海人口与计划生育工作的与时俱进，我们需要在对传统绩效考核机制进行充分研究的基础上重构新的绩效考核机制，以新的绩效考核机制推动新的人口与计划生育工作的开展。

一、传统计划生育绩效考核机制面临着新的挑战

近20年以来，绩效考核机制推动计划生育工作取得了很大成绩。近几年来，随着人口与计划生育工作形势的变化，人口与计生部门对计划生育绩效考核机制进行了很大程度的改进，但在实际工作中，计生干部仍然感觉到现有绩效考核机制存在着一些问题，其突出反映在：考核重点不够突出，考核内容与人口计生工作形势不完全合拍，考核指标单一，整个考核机制对人口与计划生育工作推动力度不够。调查结果表明，上述情况出现的主要原因是，曾经具有良好运作效率的传统计划生育绩效考核机制目前遇到了来自多方面的挑战，这种挑战表现在以下七个方面：

第一方面，传统计划生育绩效考核机制推动了中国人口的提前转变，进入更替水平之后的新人口形势向传统计划生育绩效考核机制提出了挑战。

首先，以人口数量控制为目标的传统计生绩效考核机制未能涵盖激剧增长的生殖健康服务需求。在中国人口转变过程中，上海是最早进入更替水平的城市。自上个世纪90年代中期以来，上海人口持续保持负增长。而且，多项调查结果也表明，上海户籍人口的生育意愿基本稳定在一孩水平。可以说，上海基本实现了户籍人口数量控制目标。但是，这并非意味着上海的人口与计划生育工作已经完成了历史使命，上海人口在保持负增长的同时，人口对生殖健康服务的需求大幅度上升。这种需求主要体现在生殖健康政策需求、生殖健康知识需求、生殖健康技术服务需求等方面。显然，生殖健康服务需求的出现要求上海人口与计划生育工作必须实现工作重点的转移。然而，工作重点转移之后的人口与计划生育工作如何提供生殖健康服务，又如何通过绩效考核机制来实现较高的服务效率，这已不是传统计生绩效考核机制所能涵盖的。

其次，传统计生绩效考核机制形成的人口数量控制成果仍然还需要新的人口政策来巩固，而新的人口政策实施效率已经不能用传统绩效考核机制来推动了。独生子女奖励政策和节育手术补助政策是鼓励人民群众计划生育，控制人口增长的利益导向政策。它具有鲜明的政策补偿性和导向性，但是它并不具备实施的量化指标性。在实施过程中，由于它所包含的工作弹性，往往使得这些政策很难得到全面落实。因此，通过新的绩效考核制度推动这些政策的贯彻与落实已是势在必行。

第二方面，人口流动的状况向传统计生绩效考核方式提出了挑战。改革开放释放了人口流动的自由空间，大批流动人口涌入上海，并且数量逐年上升，2003年上海流动人口数量已达499万。其中，近350万是在上海工作和学习的流动人口。同时，由于城市改造和房屋搬迁，上海户籍人口出现一定程度的人户分离情况。在这种情况下，传统面对面、人对人的计划生育工作方法已经在一定程度上失去了工作效率，以现居住地管理为主的指导思想在人口流动比较频繁的地区也难以帮助传统计生绩效考核方式实现自上而下的层级管理。因此，根据工作形势变化的需要，人口与计划生育工作适时逐步进行了从人对人的直接管理向人口信息化管理的转化。这种转变不仅将人对人的管理转变为对人口信息的管理，提高了工作效率，而且，通过联网与信息共享的方式，将大批流动人口和人户分离户籍人口重新纳入人口与计划生育工作网络。更为重要的是，人口信息化管理将有利于政府部门在掌握整个城市人口信息的基础上，合理地进行人口总量及结构的宏观调控。显然，这种转变也向传统计生绩效考核机制提出了挑战。首先，它表明按人口不流动情况设计的传统计生绩效考核方式并不能适应目前人口流动情况；其次，它表明计生绩效考核机制必须包括人口信息化工作的考核内容，它不仅要包括人口信息化管理系统的建设工作绩效，而且要重点考核人口信息采集的工作绩效。因为人口信息的采集效率高低直接关系到人口信息化管理效率的高低。

第三方面，依法行政原则向传统计生绩效考核内容提出了挑战。在经过长期的探索之后，中国终于走上了法治化建设的轨道，政府部门依法行政已经成为各项工作的基本要求。在人口与计划生育工作中，依法行政不仅要求各项人口政策要符合上位法，而且，要求它们在执行过程中要符合程序法。因而，依法行政原则将会在人口与计划生育工作的两个方面与传统计生绩效考核机制发生矛盾。第一，传统计生绩效考核注重绩效，而依法行政注重计生工作中的合法性和程序性。依法行政，不仅要求计生干部要进行工作方法的创新，而且，要求他们付出更多的工作时间和精力。这样做，与过去相比，其工作效率显然要低得多。为此，我们必须建构一种新的计生绩效考核机制，细划依法行政过程，将计生干部在依法行政过程的工作努力计入绩效考核范围当中，以避免“一面讲依法行政，一面侵犯人权”的现象出现。第二，传统计生绩效考核机制要求与计生相关的部门对计划生育问题齐抓共管，依法行政原则表明，这种齐抓共管不能体现在计划生育措施的共同实施上，只能体现在人口与计划生育信息的收集与共享上。因此，传统计生绩效考核机制对多部门计划生育措施联动实施的考核内容已不能适应形势需要，而多部门人口与计划生育信息的收集与共享的内容则应当纳入新的人口与计划生育绩效考核机制当中。

第四方面，人口与计划生育工作机制与工作内容的变化要求新的计生绩效考核机制的出现。上海市人口与计划生育工作机制重新调整之后，撤消了人口计划生育领导小组，新建了人口综合调控领导小组。人口计生工作是一项综合性极强的工作，不能单打一进行，必须将其纳入市公共财政体系、社会发展规划和社会综合治理之中。这种工作性质也要求有相应的人口与计生绩效考核机制来推动新的人口与计划生育工作的开展。但是由于新的计生绩效考核机制的缺乏，人口与计划生育工作未能很好地纳入各个相关部门的工作之中，市相关部门对区一级相关部门无人口与计划生育工作的贯彻与落实，部门之间相互推诿扯皮现象时有发生。

第五方面，新的人口与计划生育工作包含诸多新的工作内容，而传统计生绩效考核机制难以涵盖这些内容。在新的人口形势下，人口与计划生育工作包括：第一，通过人口信息化管理，实现人口的宏观调控；第二，通过独生子奖励，巩固计划生育政策。第三，从人口安全的角度出发，为人民群众提供优质的生殖健康服务，提高人口生殖健康水平。然而，仅此是不够的。从人口发展的角度来看，对独生子困难家庭、无子女家庭的扶助也应当纳入人口与计划生育工作范畴。部分独生子女因父亲或母亲残疾甚至双亲残疾在生活上遇到了极大的困难，还有的独生子女因父亲或母亲不幸死亡，生活在单亲家庭中，甚至因父母双亡成为孤儿。同时，还有些独生子女16周岁后因病或意外事故不幸死亡，此时其父母已进入中年并且失去生育能力，家庭生活陷入空前的不幸。据金山、南汇两区调查表明，1980-2003年间已领证独生子女年均死亡率分别为1.99‰ 和0.91‰。由于这些数值很小，说明上述家庭只占全社会家庭的很小一部分，但是，对那些当年曾积极响应党和政府计划生育号召的弱势群体给予精神上的慰藉、生活上的扶助也是人口与计划生育工作的题中之义。因此，对独生子困难家庭和无子女家庭的扶助也应当是新的人口与计划生育绩效考核的基本内容。

第六方面，流动人口管理模式的探索与创新需要与之配套的绩效考核机制。目前，流动人口管理是上海市人口与计划生育工作的重点与难点。从流动人口管理的实践过程来看，必须创建流动人口常效管理机制，使流动人口管理走向程序化、科学化和效率化。实践证明，多部门联动、综合治理是实现流动人口常效管理的重要途径，而推动多部门联动、综合治理必须借助于绩效考核的手段。显然，传统的绩效考核机制并不能承担此重任。

第七方面：传统计生绩效考核机制是一个封闭系统，而新的人口与计划生育工作则是一个开放系统，它需要根据新的人口与计划生育形势将属于人口与计划生育工作范围的工作内容不断地纳入系统内，因而，它需要一个动态的开放的绩效考核机制。显然，传统计生绩效考核机制不能胜任此重任。

综上所述，传统计生绩效考核机制已不能适应新的人口与计划生育工作的发展需要，我们必须构造一个新的人口与计划生育绩效考核机制。

二、新的人口与计划生育绩效考核机制的构建原则

第一，以人口宏观调控为主的原则。注重对人口信息化管理水平和人口信息采集方式及工作效率的考核。

第二，依法行政的原则。注重对人口与计划生育工作过程中的依法行政手段和方式的考核。

第三，从管理向服务转变的原则。在此分为两个层次，第一层次，对区县以上的人口与计生部门，注重考核他们对生殖健康服务需求提供的政策服务情况，以及这种政策服务对不断更新的生殖健康需求的跟进程度。第二层次，对区县以下的人口与计生部门，注重考核他们对生殖健康服务需求提供的服务情况，以及他们向上级计生部门进行生殖健康需求信息反馈的情况。

第四，坚持完善计划生育利益导向机制的原则。注重考核计划生育奖励与扶助政策的贯彻与落实。

第五，以工作适应人口形势变化、以考核推动工作开展的原则。注重考核各级计生部门对人口形势变化的应变能力以及将新的工作纳入到人口与计生工作轨道的工作主动能力。

第六，稳定人口与计生管理工作多部门联动的原则。传统计生绩效考核机制已经构造了对户籍人口计划生育管理多部门联动的网络，目前，对于流动人口，上海各区县也基本形成了以计生、公安、卫生、工商等十多个部门的流动人口计划生育管理联动网络。新的计生绩效考核机制应当继续保持这种联动管理机制的优势，在资源整合的基础上进行管理指标的分解，通过对不同部门管理指标的实行情况进行绩效考核，提高联动管理机制的工作效率。

第七，部门领导与部门共同担当考核主体的原则。在多部门联动管理机制中，非常容易出现部门领导与部门责任相分离的情况，非常不利于联动管理的开展。让部门领导与部门共同担当考核主体，就是让部门领导参与计生绩效考核，以加强其在联动管理过程中的责任心，提高联动管理效率。

第八，推动政府加强综合协调、综合决策、整合社会资源的原则，对计划生育加强领导的考核应作为考核的主要抓手，由市政府组织专项考核，对各区县政府的经费投入、队伍建设、领导参与协调等内容提出量化考核指标。

第九，推动相关职能部门齐抓共管、各负其责的原则，建立市一级相关职能部门的计划生育工作职责与考核制度，将其纳入人口综合调控领导小组的考核机制当中。

三、新的人口与计划生育绩效考核机制的构建

1．人口与计划生育绩效考核制度框架

任何一个考核制度都必须回答两个问题：第一，谁对谁进行考核；第二，考核什么。

计划生育绩效考核制度也是如此。传统计生绩效考核机制以人口数量控制考核为主，其考核指标体系相对单一，因而，它通过一个自上而下的管理体系对同一指标体系分层次进行指标考核，可以比较容易地完成“谁对谁进行考核”与“考核什么内容”的任务。与传统计生绩效考核机制相比，新的人口与计划生育考核机制具有相当的复杂性。首先，由于它涵盖的内容繁多，因而，它具有一个庞大的考核指标体系。其次，由于不同层级的计生部门在这些繁多的工作中分别担当了不同的责任，因此，在不同的工作项目中存在着不同的“谁对谁进行考核”的问题。正因为如此，新的人口与计划生育绩效考核机制与传统计生绩效考核机制在构建方法上有着根本的不同。由于考核指标单一，传统机制可以在考核体系与考核内容同时既定的情况下进行构建，而新的考核机制则很难做到这一点，指标体系的复杂性，决定了它必须以人口与计划生育工作内容的贯彻与执行作为考核的最终目的。它必须在考核指标体系确定的情况下，根据分管责任再确定“谁对谁进行考核”。同时，这样做，也可以避免在指标体系庞杂的情况下，出现“为考核而考核”的现象。

一般来说，计生绩效考核内容可以分为常规考核内容和临时纳入考核内容两大部分。其中，临时纳入考核内容是指那些根据新的人口形势需要、迫切需要开展的项目（如关爱女孩行动）和需要贯彻执行的临时性人口政策。当然，常规考核内容和临时纳入考核内容并不是恒定的，它们之间可以通过遴选机制进行转化。比如，一些常规性考核内容已经起到了很好的效益，不需要长期实行了，它可以转化为临时性考核内容。而且，在运行一段时间之后，还可以让其退出考核。同时，一些临时纳入考核内容由于其工作的重要性，必须转化为常规内容进行考核。比如，农村部分计生家庭奖励扶助制度的试点。

图3：考核内容结构

需要特别指出的是，在新的人口与计划生育绩效考核机制中，遴选机制是一个非常重要的部分。首先，由于它的存在，使得新的考核机制成为了一个动态的开放系统。它一方面不断地从系统外进行人口与计划生育工作内容的遴选并将其适时纳入绩效考核的轨道，同时，将不适应考核的内容排出考核系统之外。另一方面，它不断地进行常规考核内容和临时考核内容的转换，保持系统内部考核内容的更新与考核效率。其次，它是指标体系的建立机构，其指标体系设置的成功与否，直接影响到考核机制的工作效率。再次，它是指标体系的调整机构，它需要根据考核内容的变换情况不断调整指标体系，以保证考核的科学有效性。

图4：考核内容遴选机制

图5：常规考核内容

图6：临时纳入的考核内容

2．人口与计划生育绩效考核指标体系

（1）常规考核内容

图7：人口宏观调控

图8：生殖健康服务

图9：奖励与扶助政策的制定与落实

图10：执法

（2）临时纳入的考核内容

图11：临时性人口政策的落实

3．考核体系

新的人口与计生绩效考核体系分为计生与多部门联动两条考核主线。这两条主线都是重要的，它意味着新的人口与计划生育绩效考核既治表又治本，它不仅仅是计生系统内部的绩效考核，而且是多部门的、开放式的、综合性的考核。

第一，在计生主线，它实行层级考核制，但这种层级考核制是以考核内容为基本考核单位的。与考核内容相关的部门参与考核，不相关的部门不参与考核。其中，相关部门按照各自在考核内容中承担的不同责任参加考核。并且，这些不同责任已经简化为具体的考核指标了。

图12：计生考核主线

第二，在多部门联动主线，分为三个层次，第一层次是市对区政府的考核；第二层次是市对区人口计生委的考核；第三层次是区对基层的考核。主要考核各部门对人口与计划生育工作的贯彻与落实情况，其考核方法主要体现在平时调研究检查与年度考核相结合。

图13：多部门联动考核主线

总之，我们希望通过新的人口与计划生育绩效考效机制不断推动人口与计划生育工作与时代发展的嵌入性，不断提高人口宏观调控的水平和为人民群众提供生殖健康优质政策服务和技术服务的水平。


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