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中国人口老龄化及其对社会保障计划的影响



上海社会科学院 左学金 周海旺
　　
　　在过去的20多年中，中国经历了两个重大的转型，即人口学转型与经济转型。中国人口增长的类型，已经由高出生率、低死亡率、高增长率转向低出生率、低死亡率、低增长率。在人口学转型方面，中国与日本的经历相似，但是根据日本人口学家黑田教授的判断，中国的人口变化滞后于日本大约30年。根据日本厚生省的预测，日本人口将在近年内出现负增长，到本世纪末时，日本的人口规模将从目前的1亿2千多万下降到7千万左右；在本世纪中叶，日本老年人口占总人口的比重将上升到32.3％，或者说，大约每三位日本国民中就有一位65岁以上的老人。许多关于中国人口的预测则表明，中国人口总量将在本世纪30-40年代达到14-16亿的高峰后开始下降，到本世纪末时，中国人口可能回归到20世纪末的水平；届时65岁及以上老年人口将占总人口的20%以上，在全世界每四个老年人口
就有一个生活在中国。
　　
　　所以对中国与日本的人口老龄化问题进行比较研究是一件非常有意义的事，由于日本的人口变化领先于中国，所以在很多方面中国可以学习与借鉴日本的经验。当然中日两国的国情有很大不同，中国正在进行的从计划经济向市场经济的转型，是中国所独有的。但是正如最近在中共中央16届3中全会所通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》这一重要文献中所指出的那样，人口、经济、社会的协调发展和完善社会保障体制是中国完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的一个重要内容。在这一进程中，中国同样可以学习和借鉴日本的经验。
　　
　　本文将首先讨论中国的人口老龄化发展趋势，在此基础上将重点讨论人口老龄化对社会养老保险与社会医疗保险的影响与目前存在的问题，最后提出本文的结论与政策建议。
　　
　　一、人口老龄化发展趋势
　　
　　一般国际上将60岁及以上人口超过总人口的10%、或者将65岁及以上人口超过总人口的7%作为老龄化的标志。2000年中国60岁以上老年人口与65岁以上老年人口占总人口的比例，分别超过了10%与7% 。2001年1‰人口抽样调查表明，我国65岁及以上人口占总人口的比重，已经达到了7.83％。这些数据表明我国已经进入了老龄化社会。
　　
　　1、对未来老年人口增长及其占总人口的比重的预测
　　
　　基于不同的生育率变化的假设，多数关于中国人口预测的研究表明，我国人口老化的高峰将发生在2040年前后，届时60岁以上老年人口总数将达到3.6-4.1亿人，65岁以上老年人口总数将达到2.8-3.1亿人左右，比目前美国全国2.8亿的总人口还要多，这是个非常惊人的数字，对整个社会的社会经济发展都会带来深刻的影响。
表1  中国老年人口数量发展预测



　　资料来源:
　　(1)United Nations, "World Population Prospects, 1950-2025", version 1990.
　　(2)世界银行，《1984年世界人口预测》。
　　(3)中国老龄委，《中国老年人口发展预测》，1986年全国老年学术讨论会参考材料之二。
　　(4)杜鹏，1994年，《中国人口老龄化过程研究》，中国人民大学出版社，北京。
　　(5)于学军，1995年, 《中国人口老化的经济学研究》，中国人口出版社，北京。
　　
　　某些人口老化特别严重的城市如上海，这一比例更高。早在1979年，上海就进入了人口老龄化阶段。到2002年末，上海户籍人口1334.22万，60岁及以上老年人口249.49万，占总人口的18.70％；65岁及以上老年人口195.70万，占总人口的14.67％；预计在今后20多年时间内，65岁以上人口要占到1/4以上，60岁以上要占到1/3以上。
　　
　　2、人口老龄化的内在原因
　　人口老龄化是生育率下降和预期寿命延长的必然结果。从70年代开始，我国妇女的生育率出现了迅速下降。在70年代短短的10年中，我国妇女的总和生育率（15－50岁育龄妇女年龄别生育率之和）从平均每个妇女生育5-6个孩子下降到生育2-3个孩子。生育率这样迅速的下降，在世界人口史上是没有先例的。到1992年，我国妇女的总和生育率已经降低到更替水平以下的2.0，某些大城市如上海的总和生育率更下降到每个妇女生育不到一个孩子 。第五次人口普查的数据表明，我国妇女的总和生育率已经下降到1.22。人口学文献将低于1.3的生育率称为"超低生育率"(lowest low fertility)。目前世界上达到超低生育率的国家主要是日本（1.3）和部分欧洲国家。中国是唯一达到超低生育率的发展中国家。相比之下，韩国的总和生育率为1.5。此外，生育率下降在中国的城市地区发生得更早和更快。例如同样根据五普的结果，上海妇女的总和生育率已经下降到0.7。由于我国人口在较长时间保持了较低的生育率，我国人口的自然增长率从60年代末的2.6%左右下降到2002年以后的0.65%，从而使我国进入了人口低增长国家的行列。可以说，在过去的20年中，我国人口增长模式已经完成了由高增长过渡到低增长的人口学转变。
图1  上海人口总和生育率变化态势图



图2  上海人口老龄化发展态势图



图3  上海人口期望寿命变化趋势图



　　二、人口老龄化对社会养老保险的影响
　　
　　1、赡养率提高所带来的直接影响
　　
　　由于人口生育率和增长率的下降，我国赡养年龄人口相对于工作年龄人口的比率即人口赡养率相应地不断上升。赡养率的提高还体现在我国社会养老保险计划中，参保的退休职工相对于在职职工的赡养率的不断上升。根据中国劳动与社会保障公布的数据，到2002年末全国参加基本养老保险人数为14731万人。其中，职工11128万人，离退休人员3603万人。由此可以推导在职职工与离退休职工的比率为3.09:1，或者说大约3个职工负担一位退休职工。相比之下，1978年的这一比率为30.3:1，或者说大约30位在职职工负担一位退休职工。也就是说，每负担一位退休职工的在职职工人数，在20多年中缩减到原来的十分之一。城市地区的情况更为严重。例如上海2001年底在职职工与退休职工的比率，已经下降到1.6:1，如果目前的独生子女政策继续下去，这一比率还会在很长一段时间内继续下降。
　　
　　显然，赡养率的提高将对中国养老保险基金的收支平衡产生直接的影响。对于社会统筹的第一支柱养老金，我们很容易推导养老保险社会统筹账户年度收支平衡条件为：
 
　　缴费率＝替代率×赡养率
　　
　　式中缴费率为在职职工养老保险缴费与工资总额之比，替代率为退休职工的平均养老金与在职职工的平均工资之比，赡养率为退休职工与在职工人数之比。
　　
　　上式表明，如果要维持替代率不变，则赡养率越高，相应的缴费率就越高。假定目前的赡养率即退休职工人数与在职职工人数之比为1:4，那么要实现20%的替代率，在职职工（包括他们所在的企业，下同）只要向养老金的社会统筹账户缴纳相当于他们工资5%的养老保险费。 假定由于人口的不断老化，赡养率上升为1:1，要实现20%的替代率，在职职工就要向社会统筹账户缴纳相当于他们工资20%的养老保险费。此外还要加上他们对自己在养老基金中的个人账户的缴费。实际上企业和职工个人对上缴养老保险费的承受能力是有一定限度的。当养老保险的缴费率已经达到上限时，赡养率的提高便意味着养老保险替代率（即养老金平均水平占在职职工平均工资的比率）最终将不得不下降。
　　
图4  上海户籍人口抚养系数变化图



　　2、人口结构和规模变化对养老保险的间接影响
　　
　　一般来说，人口老龄化可能影响经济增长的速度和质量，从而对养老保险基金的收支产生间接的影响。
　　
　　首先，在经济全球化的背景下，人口老龄化和过高的养老保险缴费会对我国的劳动力成本和产业竞争能力带来不利影响。改革开放以来，我国的产业结构进行了广泛的调整，不少产业部门在国际市场上的竞争力有了很大加强，近年来我国各类产品的出口仍然以较快速度增长。但是应该承认，我国在国际市场上具有较大比较优势的产品仍然是劳动密集型产品，这种比较优势归根到底来源于我国丰富的劳动力资源和低廉的劳动力成本。实际上，劳动力成本不仅包括工资，还包括为养老保险和其他社会保险税费。通常在劳动力成本中社会保险税费所占的比重会随人口老龄化的加深而相应增加。在某些福利水平较高而又人口老化的国家如比利时，社会保险税费与工资本身已经不相上下。如果随着我国城镇人口的老化，我国城镇企业劳动力成本相应上升，必然会影响它们在国内和国际市场上的竞争力与经营状况，并最终会影响我国养老基金的收入能力。
　　
　　在老龄化发展的不同时期对经济发展的影响是不同的。在人口老龄化的最初20－30年，人口结构对经济发展的促进作用最为明显。一方面少年儿童的抚养系数在下降，另一方面，老年人口的抚养系数只在缓慢上升，社会总的负担系数较低，是社会经济发展的黄金时期。上海目前正处于这一时期（见图4）。日本在20世纪60－80年代的经济飞速发展，其中一个原因就是劳动年龄人口的赡养负担较轻。但是，当生育率持续下降一段时期后，总人口中老年人口的比重会不断增加，整个社会老年人口的总负担会有明显的上升，因老年人口增多而大量增加的养老金、医疗费以及其他相关费用，会给社会经济发展带来沉重的压力。日本从20世纪90年代初以来经济陷入长期衰退，固然有多方面的原因，但是，人口年龄结构的老化，劳动力成本的提高也是一个重要因素。根据日本厚生省的预测，到本世纪中叶，日本65岁以上老年人口占总人口的比例将高达32.3%，或者说，大约三个日本人中就有一个是65岁以上的老人。
　　
　　其次，人口老龄化还会对消费需求产生影响。生命周期理论的研究发现，人口老化会导致储蓄的减少和消费的增加，因为储蓄资金主要是工作年龄人口提供的，而老年人主要是消费人群，储蓄能力有限。当然，同年轻人口相比，老年人口的消费水平也是较低的，比如年轻人口结婚时或者结婚后一般要购买一套住房，生育孩子后要增加对孩子的各种抚育和教育投资，从而促进社会的消费，而老年人口的消费需求却要少得多，老年人口需求最多的是医疗和护理。
　　
　　对未来养老保险可持续性的不确定预期，也会减少人们的消费意愿，这不仅涉及到老年人，也涉及到中青年人口，都会为自己未来的养老进行储蓄而减少当期的消费行为。消费倾向的下降会加剧国内需求的不足，引起经济增长放慢以及就业与工资收入增长放慢，并最终影响养老基金的收入。这方面目前日本的经验对30后的中国也许有一定的警示作用。日本从1990年代初以来经济陷入长期衰退，许多研究认为，日本人口的老化导致的消费能力下降是其中的一个原因。
　　
　　当然，人口老化还可能对人口与劳动力的学习和创新能力产生负面影响。尤其当知识更新加快和信息、生物技术等高科技产业在经济增长中的重要性日益增大的大趋势下，人口老化对经济繁荣和收入增长的影响会变得更加明显。
　　
　　当然，人口因素只是影响社会经济发展的一个因素，也并不是一个决定性的因素。在人口学转变的同时，我国还经历了从计划经济向社会主义市场经济的社会经济转型。原来以企业为基本筹资单位的养老保障和医疗保险体制，已经逐步过渡到以属地为基本筹资单位（或风险池）的新体制。但是在深化国有企业改革的背景下，某些国有企业亏损面较大的地区，养老金收缴困难，从而导致养老金无法按时发放。中央政府已经三令五申，要求各地确保养老金按时足额发放。 但是在地方政府财力拮据的情况下，中央财政又常常不得不以专项拨款来救急。在今后几十年内我国人口老龄化与经济转型交织在一起，使我国的养老保险体制改革变得尤为复杂。
　　
　　三、人口老龄化对社会医疗保险的影响
　　
　　上海在人口老龄化方面走在了全国前列，上海当前面临的问题也是未来全国将面临的问题，因而下面我们以上海为例，探讨人口老龄化对社会医疗保险的影响。人口老龄化对社会医疗保险的影响主要表现在五个方面：
　　
　　l、退休人数急剧增加，医疗总费用增加。
　　
　　2002年底上海全市退休人员240万人，预计到2010年，退休人数将达到320多万人，比现在净增约80万人左右，平均每年增加10万人。因而，即使退休人员人均医疗费用不增加，仍然保持2002的水平，那么到2010年，总的医疗费用也将增加1/3。
　　
　　2、在职人员趋于减少，缴费者人数相应减少。
　　
　　上海和全国其他城市一样，医疗保险费是由在职职工缴纳的，而退休人员并不缴费，因而在职人员数量的变化对社会医疗保险基金的正常运行会带来直接的影响。上海在职职工与退休人员之比：1990年1:0.31，1995年1:0.39，1997年1:0. 48，2001年1:0.64，由此可见，在职职工负担的老年人口数量比例越来越多，负担越来越重。从未来的发展来看，预计2001－2005年，户籍人口中年满18周岁的新成长劳动力有86.4万人，而2006－2010年，五年仅有65万人，劳动年龄人口的新增速度明显放慢，而同期内推出劳动年龄的人数却在增加。据预测，到2010年以后，上海户籍劳动年龄人口的绝对数量将出现逐步下降的态势。而那些新进入劳动年龄的青年人口绝大多数并不马上参加工作，而是要继续上学，受教育年限延长，会减少医疗保险的缴费者人数。同时，青年人口的就业观念也在改变，面临的就业竞争越来越激烈，青年人口的失业率也在增加，上海总失业人口中超过一半是30岁以下的青年人。所有这些都预示着，未来社会医疗保险的缴费人数将减少，这对医保基金的正常运行是非常不利的。
　　
　　3、退休后平均期望寿命提高，享受医保的时间相应延长。
　　
　　2002年上海人口的平均期望寿命为79.5岁（男性为77.4岁，女性为81.7岁），已经达到发达国家的水平（见图3）。随着期望寿命的延长，退休人员享受医疗保险的时间必将越来越长，医保的负担会不断加重。
　　
　　4、退休人员的平均医疗费用高于在职职工，高龄老年人口高于低龄老年人口。
　　
　　据上海市医保局统计，1999年上海参加城镇企业职工医疗保险的退休人员约占全市参保人员的1/3，却花费了全市2/3的医疗保险基金。根据人口发展预测，5年以后上海人口老龄化的速度将明显加快，并且老年人口的高龄化也将不断加剧，医保的负担将有增无减。
　　
　　5、需要护理的病人增加，护理费用大幅度上升。
　　
　　在人口老龄化过程中，中国老年人口的护理保险费用会不断上升。现在75岁的老年人平均有5-6个孩子，而20年以后的75岁老年人队列大约在1968-1983年完成生育，他们中大数人的生育率是每位妇女生育1-2个孩子。中国由老年夫妇或一人单独生活的"空巢家庭"的数量将大大增加。这将使传统的家庭照顾老人功能的人口学基础受到严重削弱，要由社会来承担越来越多的老年人口护理责任。
　　
　　目前中国还没有建立专门的护理保险，许多护理院的运行在很大程度上存在"以药养护"的情况，加重了医疗保险的负担。1999年，上海市医疗保险支付家庭病床2.73万人、78.97万人次的医疗费用，家庭病床收治的病人绝大多数为老年人，平均年龄达75岁，其中96％的病人年龄在60周岁以上。据上海市老龄委的测算，到21世纪30年代，上海60岁以上需要部分护理的老人将达到近35万，需要完全护理的也达到11万人以上。如果不建立新的护理保险制度，现有的医疗保险根本无力承担老年人口的护理费用。
　　
　　目前中国的医疗保险改革与医疗卫生改革和药品流通体制的改革（三医联动改革）还在探索过程中，目前的社会医疗保险改革虽然取得了一定的成就，但是也还存在许多有待解决的问题。
　　
　　20世纪90年代以来，我国加快了城镇医疗保险改革的步伐，医保制度的建立，在很大程度上增强了单个企业的抗风险能力，并在一定程度上促进了医疗服务机构之间的竞争与市场化进程。但是我国医疗保险制度的总体表现还比较差。从医疗服务的可及性以及成本（效率、成本控制）、质量来看，都还存在不少问题，主要表现在以下几个方面：
　　
　　-医疗保险的覆盖率极低。到2002年底，全国城镇基本医疗保险参保人数9400万人，其中参保职工6926万人，参保退休人员2474万人。城镇基本医保的参保人数只有全国总人口的7.2%，全国城镇人口的20%，覆盖面很小。即使在上海这样的经济发达地区，医保的覆盖人口也才只有700万人，占全市1325万户籍人口的52.8%，还有将近一半的人口没有基本医疗保险。
　　
　　-与医疗保险覆盖率低相关的一个问题是公平性低，尤其是城乡差距过大。2000年，世界卫生组织对191个会员国的卫生系统分三个方面进行了绩效评估。在卫生负担公平性方面，中国被排列在第188位，即倒数第四位，仅比巴西、缅甸、塞拉里昂稍强，属于世界上最不公平的国家。我国的卫生保健不平等主要表现在三个方面：地区差距、城乡差距和阶层差距。1998年，各省人均卫生事业费最高的达90元（上海），最低的只有8.5元（河南），两者相差十倍之多。
　　
　　-有关卫生费用和医疗保险覆盖率的国际比较表明，我国医疗保险制度的成本效益较差。改革开放以后，中国经济连续二十多年高速增长，与此同时，人均卫生费用大幅上升。但卫生事业却没有得到相应的发展，世界卫生组织（WHO ）2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在144位。
　　
　　-由于医疗服务的供给方缺少内在的成本制约机制和激励机制，医疗卫生费用上涨的趋势尚未得到有效遏制。1990年，全国卫生总费用只有700多亿元，到2000年，这个数字已高达4764亿元。短短十年间，卫生总费用增加近七倍，增长速度惊人。从卫生总费用占GDP的比重来看，1980年为3.28%，1990年为3.87%，1995年为3.88%，1999年达到了世界卫生组织规定的最低标准（5%），次年超过世界平均水平（5.3%），达到5.7%。从发展态势看，医疗卫生费用的快速上涨势头还难以得到控制。
　　
　　-由于没有医疗保险的人群的医疗服务需求受到抑制，医务人员的平均工作负荷和医疗设施的利用率出现下降趋势。中国消费者协会的一份统计报告指出，由于没有医疗保险，并且药价太高，中国大概有50％的人生了病不敢去医院。
　　
　　-目前农村人口的医疗保险与护理保险都没有形成制度化的解决方案。合作医疗这一曾经在20世纪70-80年代得到联合国高度推崇的农村医疗卫生制度，从90年代以来已经在绝大部分地区停办，农村人口的医疗卫生状况出现了倒退，越来越多的农村老年人口面临的老年医疗问题更大。未来老年人子女数量的急剧下降将对他们在75岁以后的护理问题产生严重影响。
　　
　　四、政策建议
　　
　　人口发展有其自身的规律性，当我们陶醉于中国人口控制政策的胜利成果时，决不能忽视人口结构正朝着头重脚轻的不和谐方向发展。就上海来说，本地人口的老龄化已经成为现实，其进程将不断加速。出生人口数量在逐渐下降，最近10年来幼儿园的数量已经减少了2/3，小学和中学的入学人数也依次减少。这一切都预示着上海未来的年轻劳动力数量将大量减少，劳动力由充裕到不足的转变过程将很短促。为了改变人口老龄化已经产生的和将要产生的不利影响，我们必须在政策方面做出必要的调整。
　　
　　1、调整人口生育政策
　　
　　要从根本上改变人口的结构和增长态势，必须调整生育政策，要逐步放宽生育控制，在最近五年内过渡到全国普遍允许一对夫妇生育2个孩子。
　　
　　2、完善社会养老保险
　　
　　●多渠道筹集资金。目前企业社会保障负担已经很重，进一步提高缴费率的空间已经不大，所以要努力开辟新的资金渠道，尽快弥补现有的债务。前一段国有股减持的效果不好。今后国有股减持应与通过财政收入拨付与发行国债等手段配套进行。
　　
　　●在适当的时候提高法定退休年龄。许多西方发达国家已经在这样做。
　　
　　●在管理上可以采取属地持有、公司管理的模式，即全国各地的社保基金委托若干家在全国范围内运作的养老基金管理公司管理，这样盘子大了，可以将一部分资金投入资本市场运作。
　　
　　●在管理体制上可以成立由行政、人大、企业和职工代表参加的养老基金管理机构，对重大问题如养老金的缴费与福利水平进行决策。这些可以平衡各方面的利益，保证养老金的可持续发展。这样虽然减少了政府行政部门对养老金的干预能力，但是在另一方面也减少了政府直接承担的责任和风险。
　　
　　3、完善社会医疗保险
　　
　　●转变政府职能。由于医疗服务与保险市场的"市场失灵"所产生的道德风险、逆选择和诱导需求等问题，适当的政府干预是必要的。但是要注意：
　　
　　-在基本医疗保险制度的改革中，要充分体现"小政府、大社会"的原则
　　
　　-政府的主要职能不是办医院，而是保护消费者
　　
　　-尽量增加企业与职工参与医疗保险决策的机会
　　
　　-加强对农村地区医疗保险制度建设的研究和试点，在取得经验后在全国广。帮助弱势人群，努力提高医疗保险与服务的公平性  
　　
　　●在医疗保险制度中进一步引入市场机制
　　
　　-改革付费方面法，加强对医院的成本制约机制
　　
　　-鼓励不同所有制的医疗机构的竞争
　　
　　-鼓励不同组织形式的医疗机构的竞争
　　
　　-进一步发挥商业医疗保险的作用
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