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"崇明县2002-2020年人口发展规划"制订的几点体会

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郁云珍  陆凤玲

　　上海市社会经济的迅速发展，特别是崇明岛开发的启动，推动了崇明社会经济的较快发展，也使相关部门着手重新修订其发展规划，并制订其中期发展规划。为实现崇明人口与经济社会资源环境的协调发展，我们着手制订全县的人口发展规划，以给县领导决策全县的发展战略、相关部门制订或修订其发展规划提供人口依据。在经济高速发展，社会急剧变革的环境中，怎样制订切合实际、具有可操作性、有利于全县经济社会可持续发展的人口规划，成为摆在我们人口和计划生育工作者面前的一个重要课题。为此，我们崇明县人口和计划生育委员会把县人口规划的制订作为一项重要的工作来抓。在付出了大量的心血和努力后，我们成功地制订了"崇明县2002~2020年人口发展规划"。两年来，崇明县人口发展的变动证明我们制订的规划符合了近期崇明人口发展的实际情况，有力地指导了崇明经济社会的发展和人口计生工作的开展。以下是我们制订"崇明县2002~2020年人口发展规划"（以下简称"人口发展规划"）的几点体会。
　　
　　
　　一、强化对人口规划制订的领导，统一思想认识，明确指导思想
　　
　　1、强化对"人口发展规划"制订的领导
　　
　　在我们把制订全县人口发展规划提上议事日程后，立即组建了一个强有力领导班子，县人口计生委领导担任组长，亲自抓，同时，也吸收了县发展和改革委员会、规划局、公安局、经济委员会等多个相关部门的参与，多次征求、听取这些部门的意见，参考这些部门的相关规划和计划。在"人口发展规划"，县人口计生委领导多次组织参与"人口发展规划"制订的人员进行讨论、交流想法，也多次听取县领导的指示，听取县领导介绍全县的发展战略和全县的开发进程。在撰写过程中，担任组长的县人口计生委领导不断写作人员交流想法，对"人口发展规划"的一些问题亲自把关，多次听取意见，反复研究全县经济社会发展态势和崇明全岛的开发进程，在文字方面字斟句酌，使"人口发展规划"最后能较好地定位在求真务实的基础上，具有了较好可操作性。
　　
　　2、统一思想认识，明确指导思想
　　
　　我们制订人口规模，必须用先进的理念来指导。写作组的成员在着手编制"人口发展规划"前，即鼓励写作组成员畅所欲言，特别是主要成员一起反复交流观点，统一思想，提高认识，达成共识。经过大家反复讨论交流，最后大家一致认为：一、在制订人口规模中，应避免走入人口规模增加即经济发展、为GDP增长而扩大人口量的认识误区。二是崇明县人口规模应有适度增长，特别是在崇明土地资源及其它资源相对较丰富的情况下，应逐渐改变常住人口持续下降的状况。三是未来崇明人口规模扩大应保持适度水平，应与崇明建设旅游、生态岛等的功能定位相协调，同时，人口增长应与全县经济社会发展速度相协调。四是人口的增加并不等于人才的增加，郊区未来的发展是依靠人才，而不是人口数量。五是目前崇明的经济社会发展急需的是人才数量，而不是人口数量，通过"人才高地"建设，吸引人才，是人口综合调控的重要任务之一。
　　
　　二、认真分析研究，抓影响规模变动的主要因素
　　
　　确定合理的人口规模是编制好人口规模的重中之重。目前，我们已经拥有各种各样的预测软件，帮助我们进行人口规模变动的预测，然而，人口规模的变动往往受到不同经济社会条件的影响，特别是对较小地域范围的人口进行预测，由于易受各种因素的影响，使人口发展可能偏离预测和规划的结果，产生较大误差，尤其是在对人口进行中长期预测时，往往因社会经济发展的急剧变动，容易出现较大误差。因此，分析影响人口变动的的各种因素是做好人口预测的关键工作。目前，崇明是上海唯一尚未开发的郊区，也将是上海郊区新一轮发展中的"主战场"和"发动机"之一。崇明未来将面临极大的发展机遇，其未来社会经济的变动也非常迅猛，对此，我们对影响人口规模变动的最主要因素进行了分析。
　　
　　1、注意把握大环境与小区域人口发展的关系
   
　　就上海来讲，户籍人口自然变动持续负增长，但因迁移因素，人口机构变动仍呈微幅增长，外来流动人口成为影响全市常住人口变动的主要因素。在崇明，虽然户籍人口自然变动同样连年负增长，但与上海户籍人口的明显区别是崇明常住户籍人口的机械变动实际上也是负增长，几万户籍人口流出岛外，进入上海市区工作生活，而且外来流动人口流入后主要是务农或副业养殖等，逐渐进入了数量饱和的状态。因此，在进行全县人口规模预测时，不能用影响上海人口规模变动的因素套用于崇明人口规模的预测。
   
　　2、关注整体与局部经济社会发展的差异
   
　　近年来，上海经济高速发展，社会亦发生了巨大变化，然而，崇明县的经济社会发展却明显滞后上海全市的经济社会发展。在我们编制崇明人口发展规划的过程中，经反复讨论，我们认为，制约崇明经济发展的最主要因素是交通问题。交通问题已是遏制崇明经济发展、腾飞的瓶颈。如果上海市政府能较早启动沪崇越江隧道工程以及较早建设崇海大桥，必将带动起整个崇明的基础设施建设以及相关产业的发展，进而对人口的变动产生重大影响，拉动崇明未来人口的增长，因此，崇明县开发的启动时间与进程，特别是沪崇越江隧道工程的启动建设是最关键的因素之一。因此，在进行人口预测，我们关注崇明经济社会发展的差异，将未来崇明人口规模变动与崇明岛的开发时间联系起来考虑。
　　
　　3、注重产业和全岛的功能定位
   
　　产业是聚集人口的核心措施。崇明发展战略将调整产业结构，提升产业的功能，立足于发展休闲度假、生态旅游、商务办公、会展业、生命科技、绿色食品加工、都市加工制造业、发展以高新技术为基础的现代化农业等确立为崇明产业发展的方向，将崇明岛定位于绿色环保的生态岛。这样，将减少从事传统农业的人口，增加就业机会，吸引较年轻、文化素质较高的人口流入及外来打工人员的流入，减少本岛户籍人口的流出，使常住人口规模实现合理的增长，同时，抑制过量、过快的人口增长，从而也推动人口文化结构提升，缓解人口老龄化的进程，加快城镇化的进程。因此，在编制"人口发展规划"中，我们确定人口预测的参数，确定全县未来人口规模时，将崇明未来的产业与功能定位放在了重要的位置来考虑。    
　　
　　4、人口调控政策措施
　　
　　尽管上海户籍居民的生育观念已发生了根本性的变动，抛弃了传统的生育观念，但生育政策做出一定的调整后，仍会对人们的生育产生一定的影响。在多年户籍人口持续出现超低生育水平，人口自然变动负增长后，上海存在着生育政策做出微幅调整的可能。这种人口生育政策微幅可能适度调整对生育某些限制性政策，以提高人口的出生率。另外，人口调控政策还包括提供各种优惠条件，各种吸引人才流入发展事业，放宽人口迁移的限制，调控迁移人口数量，以及通过发展房地住宅业等间接调控常住人口的数量等。因此，我们在制订"人口发展规划"时，将对这些政策调整因素纳入我们设定参数的参考范围，以便能预测出切合实际的崇明未来的常住人口规模。
　　
　　三、抓好崇明县未来人口规模预测
　　
　　制定崇明县未来人口规模的宗旨是在执行我国现行的基本国策条件下，合理规划人口规模及分布等，使之有利于崇明县人口与经济社会的协调发展，提高崇明县人民的生活质量。较客观、科学的预测人口变动发展趋势是制订好"人口发展规划"最基础的工作。在社会主义市场经济条件下，人口规模的增长或减少，既受政策因素的限制和影响，又受到市场的影响和调节，特别是迁移人口和外来流动人口更是受到在所地区经济运行状况的调节影响。为此，我们在进行人口预测工作时，我们大气力抓了以下几个方面的工作。
　　
　　1、崇明人口发展的历史沿革与现状
　　
　　为较好地把握崇明人口的变动趋势，我们首先对过去崇明人口变动状况进行了分析研究。从建国50年以来，崇明的人口发展经历了一个从"高出生率--低死亡率--高自然增长率"的比较典型的传统人口再生产类型，已进入到一个"低出生率--低死亡率--低自然增长率"的人口再生产类型。
　　
　　人口出生率从1963年最高峰的40.5‰逐年下降到2002年的4.31‰，人口自然增长率为-4.09 ‰。从1995年以来已连续8年负增长。这标志着崇明人口已经从数量规模的控制转向为提高人口质量、改善人口结构和人口的合理分布，因此，整个崇明的人口发展的历史进程在建国以来的50年间人口变化出现了四个阶段：
　　
　　第一阶段是缓慢增长阶段（1949-1961年），人口总数为50.4万（1949年的41.9万增加到1961年的50.4万12年人口净增8.5万）。
　　
　　第二阶段为高速增长阶段（1962-1977），人口总数为82.5万（16年人口净增32.1万，与1949年相比增加了一倍）。
　　
　　第三阶段为人口规模收缩阶段（1978-1983），人口总数为74.6万（与1977年相比减少了7.9万，原因是大批农场知青上山下乡回城）。
　　
　　第四阶段是人口规模缓慢减少阶段（1984-1998），到2001年总人口数为64.7万（18年净减人口9.8万）
　　
　　截止2002年12月底，全县常住人口为677149人，户籍人口总数为640963人详见图一、图二。
图一     崇明县1949-2002年户籍总人口变化情况      单位:万人



图二  崇明县1961-2002年户籍人口出生率、死亡率和自然增长率变化情况
单位:   ‰



　　对崇明户籍人口变动的回顾分析表明，崇明人口自1949年起，一直持续增长，直到20世纪70年代末期，然后是持续的下降，到近年渐趋稳定。这种下降有着较深刻的背景，其根本原因是崇明经济社会的发展与上海市其它的经济社会发展拉开了差距，导致了户籍人口的流出，主要是人户分离者大量流入上海市区。另一方面，自20世纪60年代初期的生育高峰后，崇明户籍人口的生育水平也不断下降，尽管下降过程中，生育率曾有起伏，但总体呈下降趋势，进入20世纪90年代则进一步稳定在低生育水平上。
　　
　　2、户籍人口和外来流动人口分别预测，综合调整，力求科学准确
　　
　　由于崇明户籍人口与外来流动人口的变动有着较大的差异，特别是外来流动人口有着极大的不确定性，这样，在进行人口预测中，我们采取分别了预测，综合调整的方式。由于若干年来，崇明及整个上海地区的户籍人口生育水平都十分稳定，处于超低生育水平，其迁入人口数量也处在严格的行政调控中。总体讲，崇明户籍人口生育处于稳定的低生育水平状态，因全县经济发展缓慢，户籍迁出人口大于迁入户籍人口，户籍人口总量减少。随着崇明开发的启动，经济发展，就业机会的增加，收入差距缩小，那么，户籍人口迁出大于迁入人口的状况将改变。为此，我们采用我国计生系统及上海市人口和计划生育委员会统一使用的人口预测软件CPPS，利用2000年上海市第五次人口普查崇明县的人口资料数据，对全县2003-2020年未来户籍人口变动趋势进行了预测。预测结果主要时间节点的户籍人口数量大致分别是2005年63.88万人、2010年63.06万人等。
　　
　　其次，我们考虑到迁移人口和外来流动人口，进一步综合调整，预测崇明的常住人口规模。根据上海全市1990-2000年年均净迁入户籍人口所占户籍人口的比重0.497%为参照系，预计2007-2020年间崇明县需要的净迁入人口数，并根据迁出户人口数量的变动和崇明经济大开发延迟启动的情况，特别是崇明越江隧道迟迟没有动工修建，崇明经济发展水平及收入水平与上海其它地区的拉大，2002年崇明县净迁入人口负4601人这一情况，建议了迁入户籍人口数量，以调控户籍人口总量。
　　
　　外来流动人口是影响未来崇明人口规模的关键，目前，既没有有效的外来流动人口调控手段，又无能较准确预测城市外来流动人口数量变动的成熟且可靠的方法。由于外来常住人口主要是经济活动人口，为寻找就业机会而进入城市的。因此，一个城市外来常住人口的数量与经济发展水平、经济规模、产业结构以及经济发展速度等密切相关，同时，与户籍人口变动所导致的劳动力需求密切相关。鉴此，我们用实证经验的方法，取1990-2000年间上海全市外来常住人口的增长倍数和外来常住人口所占本地区户籍人口比重分别作为参照系，推算未来崇明的外来常住人口数。
　　
　　综合调整全县常住人口是我们做好人口预测的主要任务。崇明户籍人口流出、到上海市区工作生活的人数和外来流动人口流入数量有很大的不确定性，我们在进行常住人口总量预测时，充分考虑了户籍人口流出与外来流动人口流入间的互补关系，对预测的常住人口总量进行调整。
　　
　　四、制订人口发展规划的几点感受
　　
　　对像崇明县这样正处于大开发启动前期的地区，经济社会发展有着许多不确定的因素，其人口变动将受到开发启动的时间、开发的规模、产业的结构与其它地区的收入差距变动等影响，因此，即使进行了人口预测，仍往往会出现人口总量的动态超调。因此，我们深深地感到：
　　
　　1、目前规划的上述户籍人口数量和常住人口数量应及时根据经济社会发展的情况进行调整和修订。
　　
　　2、当区域人口进入低生育水平时，调控的主要对象人群是迁移人口和外来流动人口。同时，也应注意调整产业结构、加速经济发展速度等，使人口与经济社会资源环境等协调发展。
　　
　　3、当小区域尚不具备吸引大量人才的客观条件，不应鼓励大量外来流动人口的流入或迁入大量人口，大量流入的人口并是人才的流入，因此，在未来若干里，应注意户籍人口和常住人口规模的调控。
　　
　　4、应加强产业发展的指导，避免低附加值的、传统的劳动密集型产业盲目展而导致的外来流动人口大量。
　　
　　5、注意户籍人口流出与外来流动人口流入之间的关系，注意保持迁移人口与户籍人口之间的平衡。
　　
　　
　　(作者单位：崇明县人口和计划生育委员会)
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