通过有效的政策措施实现上海的人口发展目标

复旦大学人口研究所彭希哲

　　
　　上海的人口在不断地增长，上海的人口在加速老龄化，在上海的外来人口持续扩大，上海的人口已经成为影响上海未来社会经济持续发展的关键要素之一。经过一段时间的讨论，上海的中心城区人口需要进一步疏减，外围地区人口可以进一步增加，农村城市化的进程要进一步加速，上海应当在大都市圈的理念下推进城市发展，这些已经成为大多数政府官员和学者们共识。我们现在面临着两个层面上的问题：一是理论上和学术上如何更充分地论证上海的适度人口规模和合理的区域分布，二是在操作层面上如何按照上海社会经济发展的现实条件通过有效的政策措施来实现上海的人口发展目标。
　　
　　一．有关上海人口总量
　　
　　上海人口现状的几个基本数字：户籍人口1334.7万（2002年底），常住人口 1640.76万（2000五普），实有人口 1700-1800万，外来流动人口387万（2000五普），从业人口752.26万（2001），60岁及以上户籍老年人口249.49万（2002年末）。
　　
　　我们在以往的研究中已经论证了：上海在自然资源方面对人口的进一步增长不存在太多制约；作为中国最大的经济中心城市，尽管未来高新技术发展对劳动力的总需求比传统产业要低，但一个数量庞大、具有较高人力资本和创新能力的较为年轻的人口是提升和保持上海总体竞争力的基本保证；人口的老龄化、较低的人口素质和不合理的人口分布则是上海目前面临的最主要的人口挑战。
　　
　　我们认为上海可以通过短时期内人口规模的适度扩张作为上海综合竞争能力提高和社会经济可持续发展的必要代价，并通过人口空间结构的调整优化来达到未来适度人口规模的控制目标。具体来讲，上海的人口发展到1800-2000万人口对上海不仅是必然的，也是必需的。
　　
　　二．上海人口的动态调控
　　
　　人们之所以被某一个城市吸引，主要是该城市有更好的发展机会，更高的收入，更好的福利和服务，更舒适的生活环境（低物价多选择等）等。在目前阶段，这些'引力'因素在上海都存在。
　　
　　但是我们也必须看到，周边城市的迅速发展也正在缓减上海人口流入压力。周边的江苏和浙江都已制定了城市化的发展战略，如苏州就提出了赶超上海的目标。江苏和浙江的许多城市都有建成特大城市的发展规划。上海大都市圈的发展从长期看是缓解上海人口压力的重要减压阀，但在另一方面，又使得争夺高素质人才的竞争更为激烈。上海正面临着一个历史性的选择：是在目前严格限制城市人口规模的扩大，实现既定的人口控制目标以保持户籍人口的既得利益，还是为了上海未来的持续发展而动态地调整人口控制目标、加快人才的引进和各种要素的流动。
　　
　　国际大城市发展的经验说明，城市的发展有其周期，随着城际交通的发展，人们的居住和工作的空间将日益扩大，人口在城市中心区，边缘地区和郊区，直至比邻城市间的分布也会发生相应的变化。上海适度人口规模的实现是一个长期的目标。如果上海的生育水平保持在目前的超低水平，上海的人口规模在未来会逐渐下降。也就是说短期内人口的较快增长并不会影响未来人口的稳定甚至减少。
　　
　　三．人口政策与社会政策
　　
　　我们可以例举出许多理由来论证上海需要扩大其人口规模。上海的经济增长需要丰富的廉价劳动力资源和高素质的员工；上海的商家需要人气，有了人气就有了销售额和利润；上海的房地产市场需要外来人口的购买力。
　　
　　我们同样也可以举出许多负面的因素来反对上海人口的扩张。作为关乎上海社会经济发展的公共产品的主要提供者，上海的政府会更多地从提供诸如社会保障、公共交通体系、城市基础设施，教育和卫生资源等视野来讨论上海的人口，即从供方的资源限制角度来研究适度人口问题。外来人口的大量涌入，对传统的城市管理模式也提出了严峻的挑战。
　　
　　我认为，人口政策本身在上海人口调控中的作用十分有限，而相关的社会政策，如社会保障，就业、住房政策等对城市人口扩大的作用更大。任何在上海工作、学习和生活的人都应当公平地分享上海社会经济发展的利益。但在现实生活中，由于新旧体制的转型和各种社会资源的限制，"国民待遇"还只能是一个社会发展的目标。我们在致力于消除城市人口的福利特权的同时，要用好包括户籍制度在内的原有的一些控制模式来逐渐过渡并实现近期社会发展的可持续性。
　　
　　我们没有办法改变上海人口老龄化的总体趋势，也无法改变人口存量中弱势群体在城市中相对稳定地沉淀下来，形成城市发展日益沉重的社会负担的状况。政府应通过积极的社会政策手段有目的地引进国内外移民进入上海，以延缓老龄化的进程，并在老龄化高峰到来之前作好充分的准备。
　　
　　政府部门应以2000万人口作为各种规划的基础，利用市场机制加速上海发展急需人才的引进，通过城市交通和住房建设等规划推动人口的合理分布，通过投资向周边地区的扩散带动人口的扩散和人口压力的减轻，抓住我国西部开发的机遇鼓励上海劳动力跨地就业。促进劳动力人口、就业者的职业构成、人力资源和人才储备等人口素质结构的提高，为促进城市竞争能力塑造一个相对年轻、具有较高现代科技水准的人口环境。
　　
　　上海的发展正在不可避免地造成社会阶层和人口群体的新的分化，并产生不同的利益诉求。因此，应当根据不同人口群体的不同需求，制定出相应的社会政策，采取多元化的措施，在未来的发展中关注上海本地人口和外来人口、社会不同群体利益的兼顾协调，力求社会的整合，实现社会发展的全赢。


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