浦东新区外来从业人员综合保险的调研与思考--2003年流动人口监测体系研究报告之三

张戎舟贺满林胡琪

　　
　　20世纪90年代初期实行对外开放以来，上海浦东新区经济增势强劲，GDP增长率年均超过15%，浦东飞速发展的经济所创造的就业岗位吸引了大量的外来流动人口，浦东新区常住人口从1993年的144万增长到2000年的180万，增长了25%。而同期浦东新区流动人口从30万增长到73万，增加了1.43倍，占到常住人口的40.56%，成为浦东实有人口的重要组成部分，其中经济活动人口达55.70万，占外来流动人口的76%，巨大数量的外来从业人员为浦东经济的发展注入了强大的活力。为保障外来从业人员的合法权益，上海市2002年下半年起相继发布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》及其实施细节，为保障上海外来从业人员的合法权益，规范企业用工行为，维护劳动力市场秩序发挥了重要作用，为外来从业人员撑起了一把"保护伞"。本文通过对浦东新区使用外劳力的企业及外来从业人员的调查，旨在了解浦东新区外来从业人员综合保险办理的现状和存在问题，并为今后上海外来从业人员提出发展的具体措施与对策。
　　
　　一、织就外来从业人员的"安全保障网"--外来从业人员综合保险
　　
　　《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》（以下称《暂行办法》)规定从2002年9月1日起符合上海市就业条件，在上海务工、经商但不具有上海市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员可以参加综合保险。包括上海市行政区域内经批准使用外来从业人员的国家机关、社会团体、企业（包括外地施工企业）、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织（以下统称用人单位）及其使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员（不包括从事家政服务的人员、从事农业劳动的人员及按照《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》引进的人员）。
　　
　　1、综合保险参保范围及费率标准
　　
　　《暂行办法》规定：外来从业人员应该办理综合保险，对于初次使用外来从业人员或者初次进入上海市施工的用人单位，应当在获得批准使用外来从业人员之日起30日内，到外来人员就业管理机构办理综合保险登记手续，无单位的在申领就业证之日起5个工作日内到外来人员就业管理机构办理综合保险登记手续。用人单位和无单位的外来从业人员应当自办理综合保险登记手续当月起向市外来人员就业管理机构缴纳综合保险费，以三个月为一个缴纳周期，每次应当缴纳三个月的综合保险费。征徼办法为:用人单位缴纳综合保险费的基数为其使用的外来从业人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60%。无单位的外来从业人员缴纳综合保险费的基数，为上年度全市职工月平均工资的60%。用人单位和无单位的外来从业人员按照缴费基数12.5%的比例，缴纳综合保险费（5%为养老补贴，7.5%为大病住院和工伤保险），享受的工伤（无单位者为意外伤害）、大病医疗和老年补贴三项保险待遇。
　　
　　2、综合保险运作方式
　　
　　综合保险基金由上海市劳动与社会保障局委托中国人寿保险公司上海分公司运作。在参加综合保险期间，外来从业人员发生工伤事故（意外伤害）、患职业病或者住院医疗的，可以按照《暂行办法》及实施细则规定的标准和程序，向商业保险公司领取综合保险金。外来从业人员连续缴费满一年可获得一份老年补贴凭证，在男满60岁，女满50岁时，即可凭老年补贴凭证、本人身份证明等材料向中国人寿保险公司在所在地的分支机构一次性兑现老年补贴。
　　
　　3、综合保险的主要特点
　　
　　外来从业人员综合保险的主要特点体现在四个方面：（1）政府行政部门统一管理，委托商业保险公司运作；（2）一个险种三项待遇：即综合保险包括三项待遇；（3）缴费基数、费率统一；（4）待遇基本上一次性支付：工伤待遇在鉴定后一次性支付，医疗待遇出院后一次性支付，老年补贴在男到达60周岁、女到达55周岁后一次性支付。
　　
　　目前中国大多数城市的进城务工人员不能参加类似城镇居民的社会保险，其他一些城市如深圳、珠海等地推行的外来从业人员社会保险模式要求外来务工人员与本地劳动力一视同仁，按同样的比例缴纳各类社会保险费，这显然是维护进城务工人员权益方面一大进步，但问题是进城务工人员难以享受本市职工同样的待遇，其保险费被统筹到城市社会保险基金，并且与本市职员同样的缴费率，一方面造成了企业用人成本的提高与压力的加大，另一方面也可能导致外来从业人员工资的压低，因而造成进城务工人员利益的损害。上海的外来从业人员综合保险是社会保险管理模式的一种全新尝试，由政府劳动保障部门建立专户，负责征收和管理，委托商业保险公司运作理赔，既可以减少政府风险，又有别于纯粹的商业保险。上海市未采取深圳及珠海的模式，是由于上海人口老龄化程度很高，为保持社会保险基金本身的收支平衡，上海的医疗与养老保险征缴率均高于国家规定的标准，如采用深圳、珠海的模式完全按照本地职工的标准，将影响一些劳动密集型企业的劳动用工，这不仅会抬高社会保险的制度门槛，并且影响到参保企业的竞争力，不利于促进就业。并且人工成本如果太高，这会降低企业依法雇用外来从业人员的积极性，导致"雇黑工"与"打黑工"的现象蔓延，扰乱劳动力市场的秩序。
　　
　　4、综合保险的意义
　　
　　综合保险的意义主要体现在三个方面。第一是统筹解决城乡劳动者社会保险问题的有益尝试。长期以来由于城市社会保险覆盖面狭窄，作为都市的边缘群体的外来从业人员未纳入到社会保险的范畴，由于他们从事职业的特殊性及其在城市里的地位，他们渴望能与城里人一样享受社会保险，为他们加一把"保护伞"。对于使用外来从业人员的单位而言，为缓解职工工伤与大病所带来的压力与避免劳资纠纷，他们也迫切希望能将外来从业人员纳入到社会保险。一直以来，中国城市政府有关部门以及社会有关方面在农民工的社会保险一直未能形成共识。由此导致的直接后果，就是造成了难以将农民工纳入现行社会保险制度覆盖范围的尴尬局面。上海的办法较好地解决了现行社会保险制度中的问题，赢得了用人单位和外来从业人员欢迎。第二是社会保险制度设计的一次大胆创新。外来从业人员综合保险在制度设计时就树立了向社会专业机构"购买服务"的理念，不是将保险业务交社保经办机构办理，而是将社会保险这一公共服务产品委托给全国性的商业保险公司来打理，不仅无须增加社保经办机构人员编制，更重要的是一改过去社会保险缺乏市场竞争的运行机制和经营模式，使这一公共服务在市场上更具有生命力，更容易博得顾客的青睐。还轻而易举地解决了保险待遇异地转接这个过去令人十分头痛的问题。第三是维护外来从业人员权益的一大进步，对于处于城市边缘的群体，综合保险的实施无异于雪中送炭：(1)由于农民工自身文化素质较低，安全生产和自我保护意识也很差，其从事职业（如表1）主要是次级劳动力市场上以制造加工、建筑施工和商业服务业为主的一些职业，三者合计达80.42%，即绝大部分外来人员从事的职业属于"苦、脏、累、险"的工种，工作条件差、劳动时间长、工资水平低，受工伤，职业病、疾病困扰的可能性非常大，而且常常冒着生命的危险，是上海市不少劳动力不愿进入的。加之对易燃易爆化学品的危险性、对特种设备的性能等知之甚少，不安全行为大量存在，因此极易发生事故或职业病，其发生工伤的概率要比本地劳动力高。(2)有利于分担企业的风险。进城务工人员一旦得了大病或者工伤，企业难以承担较大的医疗费用，也容易引发劳资纠纷，综合保险在一定程度上分散了企业的风险，有利于社会的稳定。由于外来从业人员大都从事"苦、脏、累、差的职业"，其工伤与职业病发生的几率较高，综合保险无异于给企业与个人撑起了一把"保护伞"。(3)采取经济手段调控进城的农村劳动力。通过征收综合保险可在一定程度上缩小与用本地劳动力的用工成本，也就是给单位使用进城务工人员设立了一个经济门槛，同时这也有益于限制一些低层次制造业或服务业在中心城区发展，振兴上海制造业。

　　资料来源：上海市人口情报中心《上海市2002年外来人口监测体系抽样调查数据》
　　
　　二、浦东外来从业人员参与综合保险情况
　　
　　为分析浦东外来从业人员综合保险的现状与存在问题，我们走访了浦东新区劳动与社会保障局外来劳动力管理所，并通过浦东花木镇、张江镇、梅园街道、北蔡镇四个街镇的村、（居）委问卷调查了部分外来从业人员，并通过浦东新区分中心、川沙及外高桥等职业介绍所在当地部分使用外来劳动力的企业中进行了访谈与调研，籍以了解外来从业人员综合保险办理过程中存在的问题与症结所在。
　　
　　自2002年9月实施《暂行办法》一年以来，上海市共有3.49万多个用人单位参加了综合保险，缴纳综合保险的外来从业人员达到98.05万多人。全市已有2千多人享受工伤保险待遇、1千多人享受住院保险待遇。到2003年国庆前后，全市连续缴费满12个月的21万多外来从业人员领取了老年补贴凭证，其金额为558.6元。浦东目前外来从业人员约634235人，外来从业人员中持有就业证的只有10万左右，这一部分人员都已办理综合保险，也就是说还有约50多万的外来从业人员并没有参加综合保险，多个原因使综合保险并没有覆盖到应参加综合保险的外来务工人员。
　　
　　1、经办机构--两难的境地
　　
　　据我们走访的浦东新区外来劳动力管理所负责人介绍，许多因素构成了外来劳动力参加综合保险的障碍：如综合保险办理初期系统在运行过程中出现了许多故障，导致个别单位帐面上参保人数、应缴保险金额与实际情况不符，从而引起这些单位的抵触情绪；在办理外来从业人员的招工手续及参加综合保险手续时其登记及缴费程序过于繁琐；部分单位为降低用工成本，不愿意招聘本市人员，但是又开不到用工不足的证明，只能通过一些非法的途径雇黑工；浦东劳动密集型企业之所以雇用外劳力是由于他们的工资低廉，这是他们参与市场竞争的有力手段，每月百多元的综合保险费使他们难以承受，雇黑工成为他们逃避责任的方式；此外许多无证经营的或规模较小的用人单位由于没有组织机构代办，开不到用工不足的证明也使他们难以加入到享受到综合保险的企业行列；浦东还存在为数较多的从事家政服务、社区服务的外来人员，按政策规定他们是不能参加综合保险；尽管政策规定无单位的从业人员能参加综合保险，但是由于种种原因，他们还是被排斥于综合保险之外。外来劳动力管理所现在还处在一个左右为难的尴尬境地：一方面他们要执行市局的相关规定，尽可能地将合乎规定的外来从来人员纳入到综合保险的范围里来；另一方面由于操作程序的繁琐，他们的工作量大，每天要面对众多用人单位的咨询与抱怨，个别单位还采取极不友好的态度，尤其是经办综合保险的初期面临的责难最多。
　　
　　2、用人单位的疑惑
　　
　　通过浦东新区外高桥、川沙及分中心职业介绍所，我们调查了部分使用外来从业人员的企事业单位，共计发放问卷50份，剔除无效卷9份，共计得有效卷41份。这四十一个单位从业人数为7769人，其中正式职工5517人，外来从业人员1995人,占从业人员总量的25.68%，外来从业人员中，有就业证的1441人，占外劳力的72.23%，与用人单位签订劳动合同的仅占45.41%。根据问卷，受调查企业正式职工的加权平均工资为每月1078元,而外来从业人员加权平均工资每月为815.29元，为正式职工的75.63%。就使用外劳力单位的性质而言，使用外劳力最多的是三资企业，十三家企业共计使用外劳力736人，占36.89%，其次为台港澳企业，占31.53%，再次为国有企业，占15.89%，由于私营企业经营规模较小，尽管企业数达到十二家，但使用外劳力数仅占12.58%。就从事工作而言，外来从业人员中操作人员占81.03%，从事后勤服务与管理的仅占10.38%。使用外劳力最多的行业为制造业，企业数占全部的58.54%，使用人数达1553人，达到外来从业人员总量的77.84%,建筑业也使用了较多的外来从业人员，总之，外来从业人员主要分布在制造与服务性等知识与技能要求不高的行业。外劳力招聘最主要的途径是劳务输出，占38.71%，人才市场招聘的占25.81%，网上招聘的19.35%，部分用人单位也采用招聘广告与朋友介绍的形式。在问及关于外来从业人员综合保险的问题时：38.89%的企业认为综合保险费率过高，有61.11%的企业认为适中，反映缴纳周期过长的也占到38.89%。绝大部分企业的综合保险缴纳及时。当问到由于综合保险是否会导致企业压低工资达到降低用工成本的目的时，有12.90%的企业认为他们有可能会这样做。
　　
　　在综合保险办理过程中，用人单位集中反映的意见包括：一、缴纳周期过长，保险费三月一交不合理，由于外来从业人员流动性较大，经常会出现人已离职，但公司仍须缴纳的情况，从长远来看给用人单位带来一定的损失。建议与社会保险一样，一月交纳一次，便于人数变动后能及时调整。对于新增外来从业人员能否考虑从办理日算起为参保日，而不是在每月25日统一办理综合保险日，此外外地劳动力续保手续过繁，是否能简化手续。二、对于企业来说，综合保险办理工作量较大，手续过于繁杂，操作需要有专门的人员负责，企业耗费的物力较多，用人单位希望能在程序上进一步简化手续。此外缴费帐单能否统一及时发放，便于财务进行结算；每个月收到的缴费通知时能否附上人员名单核对。三、综合保险费用过高，每人每月还要交10元管理费，给企业使用外劳力的积极性带来负面影响。部分用人单位认为综合保险费是否可以收低一点，门槛要更低一点，只要是农民工任何单位都应为其缴保费。四、按规定老年补贴必须连续缴费满十二个月才能领取，对于许多缴费不满十二个月的外来从业人员来言是极不公平的。用人单位认为老年补贴应按累计缴费满十二个月就可获得一份，或是与企业解除劳动关系后，政府应将所缴老年补贴凭证一次性交给他们。
　　
　　3、外来从业人员的困境
　　
　　这次监测我们共计对浦东135个外来从业人员进行了调查，回收有效调查问卷107张，受调查者共计107人，其中男性为60人，占56.07%，女性为47人，占43.93%，平均年龄为28.95岁，与全市外来流动人口年龄中位数较为接近，这部分人员在沪工作时间较长，大约有3年半的时间，根据调查的情况分析，外来从业人员平均月收入为800元左右，大大低于浦东本地职工工资。外来从业人员工资水平较低主要是由于他们所从事的工作层次较低，其工种以操作人员为主，占82.24%，后勤服务与管理等岗位占7.48%。

表2 浦东外来从业人员年龄收入情况表

　　调查问卷同时反映的情况是：外来从业人员中办理就业证（表3）的人数极低，接受调查的人员中办理了就业证的只占61.68%，而签订劳动合同的人员也只有57.94%，这反映了浦东"打黑工、雇黑工"的现象十分突出，同时这也是外来从业人员被排斥于综合保险之外的一个重要原因。

表3 外来从来人员就业证办理与劳动合同签订情况

　　浦东用人单位使用外地劳动力不规范有一个极重要的原因是外劳力求职途径（表4）的不正规造成的，通过人才市场与劳务输出的仅占受调查人数的29.9%，而靠朋友介绍的占到64.49%（与通过企业调查所得结果不一样，原因之一是这里的样本量较小，另外企业在填写调查问卷时可能填写不真实），这种依靠亲缘与地缘关系寻找工作的特点是用人程序的不规范，不建立劳动关系及不办理就业证是司空见惯的。

　　
　　调查结果反映已参加综合保险的人数约占到受调查人数的一半，亦即办理了就业证的人员中还有部分人员没有参加综合保险，这主要是部分人员是从事农业活动或是从事个体经营。当问及综合保险包括哪几部分保险待遇时仅有48.6%的人完全答对，说明他们对综合保险具体内容并不是太了解，由此可以推断外来从业人员如遭遇工伤或大病时并不知如何享受自己应得的待遇。外来从业人员大部分还是欢迎综合保险的，问卷显示60.75%的人员愿意参加综合保险，只有4.67%的人选择不愿意参加。在用人单位全额为个人缴纳综合保险的问题上，他们也表现出忧虑，有47.66%的外来劳工认为用人单位可能会通过压低工资达到降低用工成本的目的。由于上海外来劳动力的无限供给，就业岗位的竞争很激烈，为了获得工作，即使是用人单位并不签订劳动合同也不缴纳综合保险费，许多人也愿意接受这个工作，占调查人数的83.18%。涉及到养老补贴时，56.07%的人认为直接发现钱比养老保险更好，对于大都年青力壮的外来从业人员来说，现金比二十多年以后才能兑现的老年补贴更加现实。对于生育保险，女性受调查者中有55.1%的人希望综合保险能包括这一项，只有8.16%的妇女不愿意，这大多是已婚已育妇女，说明了她们需求生育保险愿望较为强烈。
　　
　　三、综合保险存在的主要问题
　　
　　通过调查，我们认为外来从业人员综合保险办理中存在的主要问题有：
　　
　　1、综合保险覆盖面有限，部分外来从业人员还游离在社会保障网之外。目前上海市的综合保险仅局限于在上海企事业单位就业的外来从业人员及无单位的外来从业人员，有三类人没有纳入综合保险范畴：即从事家政服务的人员；从事农业劳动的人员及按照《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》引进的人员。无单位的从业人员尽管列入《暂行办法》，但目前由于操作上由于考虑到可能有的外来从业人员"平时不参保、有病来参保"的逆选择，由于没有防范逆向选择的有效机制，所以这一规定尚未具体实施。此外外地建筑企业的民工也只能参加工伤与大病保险。这将一些确实希望参保外来从业人员排除于综合保险之外，或者使他们不能参加更高层次的社会保险。
　　
　　2、社会保障体系不健全，缺乏生育保险。就浦东而言，外来流动人口中已婚育龄妇女未生育的占10.3%，生育过一胎的占59.4%，这部分人迫切希望能参加生育保险来保障她们的权益。《劳动法》规定，在女职工怀孕期间，不得辞退。但对一些企业来讲，这并不同等地适用于农民工，企业很少考虑了农民工的生育保险权益，不少"打工妹"一旦怀孕就被辞退，她们的生活也就随之发生困难。此外，即使不被辞退，由于外来从业人员不能办理生育保险，他们在生育期间的一切待遇都无法与城镇女工"同工同享"，有些人无力支付正规医疗的生育费用，而不得不求助于"接生婆"、私人医生甚至无牌照游医、巫医，其结果可想而知。这是对生存权的漠视，也不利于国家计划生育政策及优生优育政策的实施。如能将生育保险纳入到综合保险的体系，更能维护外来从业人员的利益。
　　
　　3、强制性的老年补贴的做法过于超前。目前上海的外来从业人员大都以中壮年为主，其中15至34岁的外来民工达208.28万，占总量的72.41%，即大约占3/4。外来从业人员的年龄中位数仅为28.5岁，浦东15至39岁外来人口占74.18%，其中25至29岁组的占20.1%，绝大部分人年龄轻，身强力壮，对于他们来说，养老补贴是二三十年以后的事，并且由于长期以来农民形成的对政府的不信任，目前更为现实的是挣取更多的现钱，上海市外来从业人员一般工资收入介于600至1000元左右，仅相当于上海2002年职工平均工资水平1627元的一半，许多外来从业人员工资可能仅高于2003年上海的最低工资为570元的水平，作为城市的边缘群体，他们没有城市三条保障线的保障，并且同样也面临生活、住房、生病的一些问题，现实的经济条件使他们对老年补贴并不感兴趣。笔者认为养老保险不应强制性列入到综合保险，应可以由民工自己的意愿来选择，这必有利于降低企业的压力，提高民工的工资水平。况且强迫农民参加一个未必有利的保险有失社会公正。
　　
　　4、养老补贴的接续存在问题。《暂行办法》规定用人单位与无单位的外来从业人员只有连续缴费满一年方可获得一份老年补贴凭证。但外来从业人员工作未满一年而离开上海，所缴养老保险不能转移，这对于外来从业人员而言是很不公平的。从表面上看，流动人口不参加社会保险似乎很不公平。但是要是强迫他们向一个对他们未必有利的社会保险制度（譬如会有不能兑现的风险，或者在向别处流动时不能费随人走的风险，等等）缴费，可能更不公平。所以要在社会保障问题上真正为流动人口着想，在设计养老保险时要切切实实考虑到外来从业人员的利益。2001年的《北京市农民工养老保险暂行办法》规定参加养老统筹的农民工与用人单位解除劳动关系时，即使没达到养老年龄（男年满60周岁，女年满50周岁），也能一次性领取养老金，并终止其养老保险关系。再次参加本市养老保险社会统筹时，按新参加人员办理。笔者认为这种方式可能较上海的模式更能体现对外来从业人员人性化的关怀。
　　
　　5、工伤保险费率的无差异性。对不同的行业与职业而统一规定同一费率，这对于某些行业是不公平的。如工伤发生率高或是容易得职业病的制造业与相对而言较为轻松与安全的服务业缴费费率是一样的，这使得工伤发生率低的行业为外来从业人员交纳综合保险时缺乏积极性，影响到外来从业人员综合保险费的交纳。
　　
　　6、政策宣传力度不够，缺乏有效的监控措施。目前尽管浦东已有10多万外来从业人员参保，但由于政策宣传力度不够，外来从业人员对于参保的缴费率、所享受的内容、对大病或是工伤后如何获得补偿的途径或方式并不太清楚，因而他们生病住院或是遇到工伤（或是意外伤害）时并不懂得通过规定的手续获得补偿。此外由于监控措施乏力，部分用人单位没有为外来从业人员办理综合保险手续，部分民工为了获得工作即使是用人单位不办理综合保险也并不提出异议或要求。据2003年7月至8月上海市劳动监察总队开展的《上海市劳动合同条例》专项检查表明，被集中检查的350户用人单位发现可能存在违法行为的单位近200家，占被检查单位的60％。在检查中，企业不与劳动者签订劳动合同、不办录用手续是一大问题。其中24家企业没有办理社会保险登记手续，偷逃社会保险费，67家单位擅自招用外来从业人员。其中外资企业和私营等非公企业约占70％。这些现象在外来从业人员就业的用人单位中更加普遍。加之上海市在外来民工中对综合保险宣传力度不够，许多民工并不熟悉其内容，不懂得利用相关法规维护自身正当权益。
　　
　　7、综合保险缴费基数的缺乏弹性，难以满足外来工对综合保险的选择。上海市规定外来从业人员参加综合保险的基数为上年度职工平均工资的60%，国内其他一些城市如山东规定外来从业人员的缴费基数为60%~300%，上海的规定使那些对综合保险有较高需求的人没有选择的余地，缺乏伸缩性。外来从业人员从文化特征上来看，首先他们主要是农村的青年劳动力，年龄结构上表现出"两头小，中间大"的特征，其年龄结构较轻便于接受新事物，城市居民所享受到的福利为他们所耳闻目染。其次从人口质量方面来看，外来从业人员大都是农村人口中质量较高的群体，其中73.79%以上的有初中以上的学历，较高的文化素质使外来从业人员对综合保险有更高的要求。在上海实行的综合保险中并没有辅助保险与补充保险，从业人员不能进行自助式的选择，不能满足一些从业人员对更高社会保险的需求。
　　
　　四、完善外来从业人员综合保险的对策与途径
　　
　　1、积极扩大综合保险覆盖范围，将广大外来从业人员纳入到社会保险的范畴中，实现应保尽保。上海的外来从业人员综合保险作为社会主义社会保障体系的一个重要组成部分，其题中应有之义是实现社会公正，其特点应该是低水平，广覆盖，将所有在上海务工的外来人员，只要有合法正当的工作都纳入到社会保障的范围中来。政府一方面应修订综合保险的相关条款，尽早将从事家政服务的人家及从事农业生产的人纳入其中；另一方面，积极完善综合保险办理的相关程序，使无用人单位的外来从来人员也能享受到社会保险，解决他们的后顾之忧。
　　
　　2、完善综合保险条款,增加生育保险。目前由于在浦东的外来从来人员中已婚育龄但未生育妇女数量较多，她们对生育保险的向往较为强烈。生育保险实际上是一种城市公民享有的社会福利，如果将处于城市边缘的社会群体排斥于外有失社会公允。我们可以在《综合保险》中增加相应的条款，对"外来妹"生育补助做出适当的规定，其标准可以低一点，但必须维护她们的合法权益，使她们能享受正规的医疗。
　　
　　3、关于农民工的养老保险问题。《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》体现了政府对于农民工社会保障问题的关注。但是建立农民工的养老保险制度难度很大，因为他们的流动性很强，而且现在过高的养老保险缴费率会提高用人单位的人工成本，从而影响到企业竞争力，降低企业雇用外来从业人员的积极性，养老保险是否缴纳应征求外来从业人员个人的意愿，绝大部分的外来务工人员工资水平低、年龄较轻，他们更希望的是现金而不是一纸二十多年以后才能兑现的老年补贴凭证。所以农民工的养老保险制度应缓行。我们也可以设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工（有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择，否则"养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄"，从而失去这项政策的本源意义，政府在实施此类政策之前还可以先对农民工进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入上海养老保险体系，而对不符合条件的农民工，则应降低标准，并视情形逐步纳入。对于工作较为固定，已经在城镇安定下来的农民工，可以考虑其养老保险。关于养老补贴的接续问题，我们认为累计缴纳满十二个月即可领取老年补贴，也可以参照北京的办法，对于解除劳动关系的农民工，缴费未满十二个月的，可以一次性领取养老金，由其自己选择办理养老保险。
　　
　　4、对于工伤保险缴费费率问题。我们认为可以根据我国新颁《工伤保险条例》及劳动与社会保障部《关于工伤保险费率问题的通知》，合理确定工伤保险费率。根据用人单位的工商登记和主要经营生产业务等情况，分别确定各用人单位的行业风险，要认真做好工伤保险相关数据的测算，加强对工伤保险运行情况的监测，从而确定综合保险中工伤保险的浮动费率。
　　
　　5、加强对外来从业人员综合保险宣传力度。通过宣传教育使他们知晓综合保险的具体内容，懂得如何通过合法的方式维护自己的权益，在工伤或大病后知道通过怎样的途径来获得保险，可以通过送教进厂、广场文艺、各种联谊会或民工学校的形式，分发关于综合保险的资料，多渠道对他们进行宣传教育。
　　
　　6、要完善的外来从来人员用工制度。我们认为要放开外来劳动力中介市场，降低外来劳力进入上海就业的门槛，让更多的外来人员在沪正当合法地务工经商，这才能从根本上根除"打黑工"和"雇黑工"现象的滋生。劳动监察部门要加强对外来劳动力使用单位的监管力度，凡是不签订劳动合同，不办理综合保险的企业要从严从重查处，对于外来劳务人员中介机构，如存在不办理综合保险等现象，应取消其外来劳务人员中介资格。
　　
　　7、对于综合保险缺乏弹性这一问题。我们可以参照《上海市小城镇社会保险暂行办法》，确定一个基本社会保险由政府强制征缴，费率可以按现行的大病工伤缴费7.5%的比率，由用人单位统一缴纳。再加上一个补充保险，由用人单位与个人协商确定比率，建立个人帐户，实行多种用途，并且务工人员在离开上海前可以将帐户中的钱取出，使外来从业人员贡献与权益相对等，切实维护他们的利益。
　　
　　8、构建外来务工人员法律援助通道，积极将工会组织向外来从业人员的扩展。作为城市的边缘群体，外来从业人员在城市的生活与工作中遇到了一些与自已切身权益息息相关的问题，但是由于他们自己的法律意识不高，难以通过法律途径保护自己的切身利益，政府应为他们构建法律援助的"绿色通道"，积极为他们排扰解难。要将中央关于将外来流动人员纳入到工会的精神落到实处，通过工会委员会进行集体协商，解决劳动争议与纠纷，在办理综合保险的过程中，工会组织应以维护民工利益为已任，当外来工利益受到损害时及时给予援助，当他们遇到工伤或大病时协助他们获得保险，维护外来从业人员的合法权益。
　　
　　总之，我们希望政府的行动与社会的关注，使外来从业人员在"病有所医，伤有所依，老有所养"，以上海为第二故乡，真正地享受综合保险带来的保障，切实上海的建设发挥自己的才智。


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