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养老危机与发展非营利养老机构



复旦人口所   993504  唐苏颖
　　
　　一．上海市老龄化问题概况
　　
　　中国的老年人口占世界的1/4，亚洲的1/2。中国老年人口总量相当于一个日本的总人口。上海是中国最早进入老龄化社会的城市，也是中国老龄化程度最高的城市。据2000年上海市第五次人口普查资料显示，上海65岁及以上老年人口占总人口比例达到11.5%，已远远超过联合国定义老龄化社会7％的标准。
　　
　　与欧洲发达国家那种纯粹由社会经济力量推动人口转变过程有所不同，中国的人口转变过程带有一定的政策引导作用的结果，因而上海的人口老龄化具有"超自然"的特点：一是人口老龄化的进程速度快。按60岁以上老人占总人口比重从9％上升到18％计，最早进入老龄化社会的法国用了140年，老龄化程度最高的瑞典用了85年，而上海仅用了30年。二是人口老龄化与经济发展水平不相匹配。西方发达国家人口老龄化一般约滞后于经济发展近半个世纪后开始出现。1998年美国的人口老龄化程度达到12.7%，但其人均国内生产总值达到32856美元；而上海2000年人口老龄化已经达到11.5%,人均国内生产总值为4180美元，尚未达到中等发达国家水平，仅占美国人均国内生产总值的12.72%。与韩国相比，韩国1998年人均国内生产总值达到7970美元，而人口老龄化程度仅为6.4%。（2002，梁鸿）
　　
　　尽管近年来上海社会经济实现了跨越式发展，但由于这种"超自然"的特点，上海在应对老龄化危机的时间储备、经济储备和社会储备都明显不足。同时所面临的人口老龄化冲击又是世界上任何一个国家或地区从未面临过的。养老危机是中国未来发展所面临的第一大挑战，绝非危言耸听。预计到2030年，上海人口老龄化将达到高峰，60岁及以上老年人口将达到460多万人，60岁及以上老年人口占总人口比例为32％；65岁以上的老年人口将达到380多万人，65岁以上老年人口占总人口比例将达26％。
　　
　　根据上海本地人口的统计预测，上海老龄化的真正高峰将从2010年开始，并延伸到2030年。在21世纪的最初10年里，上海的人口老龄化现象并非最严重的，而是开始加速，并出现高龄化趋势，所以必须积极抓紧这10年的时间，做好应对老龄化高峰到来的经济储备和社会储备。这里的经济储备当然是指需要建立并完善多层次的养老金制度，并且确保养老基金的安全增值，这个问题已经得到充分重视并且有大量的研究。同时，选择经济、适宜、有效的养老方式是应对老龄化危机的根本出路。
　　
　　二．养老机构需求及供给状况
　　
　　养老的内涵主要包括经济供养、生活照顾和精神安慰，如果按照生活照顾的方式，可以区分为"居家养老"和"机构养老"。目前比较一致的观点是上海养老模式应采取"居家养老为主、机构养老为辅"的方式。这种选择不仅是因为居家养老具有经济上的低成本特点，同时居家养老也有助于提高老年人口生活质量。熟悉的生活环境及其所蕴涵的生活历史，将给老年人带来更多的精神慰藉，满足其个性化的生活习惯和生活需求。
　　
　　即使大力倡导"居家养老"，但由于家庭结构、居住方式和生活方式等的改变以及老年人口数量增加，未来老年人口机构养老需求数量仍然成上升趋势。据有关研究结果，上海市未来老年人口机构养老需求为5％。到2030年，上海市机构养老的需求总量将达到26.1万。上海市政府对发展机构养老十分重视，连续6年把新建、改扩建养老机构列入市政府实事项目，每年确保增加床位2500张。2001年底，全市共有养老机构453家，养老床位31163张，养老床位占老年人口的比例达到了1.3%。到2030年，上海养老机构床位数将达到10.3万，约相当于目前的3倍多，但与需求相比，仍有较大缺口。
　　
　　养老机构的生产分为两类：公共产品生产和私人产品生产。私人产品生产是指营利性的老年公寓，公共产品的生产在中国除国家生产即国办福利院之外还有社会办的各种形式，包括社区服务中心办，街道和居委会办，社会福利团体办，慈善组织及基金会办等多种形式。公共产品和私人产品不同，所谓"公共"，就是"共享"的意思。因此在一定条件下，来自公共产品的收益并不应归某些私人所有。作为养老机构的生产有福利型和非福利型。福利型养老机构是公共产品，因为不管人们的收入状况如何，都应得到养老机构的消费。不过，它的公共性并不纯粹，国办或民办养老机构在供给方面是公共性质的，在消费方面却显出私人性质，故有的学者称它为准公共产品。准公共产品的生产比较复杂，它既有公共产品的性质，如很强的外部性和非排他性，又有私人产品的性质，如由市场供求决定的价格和必须尊重市场运作的效率原则。
　　
　　三．非营利养老机构的必然选择
　　
　　那么怎样一种模式才能既满足养老机构生产的福利性质，又不违背市场规律，经济、高效地提供符合大众养老需求的养老服务呢？非营利养老机构将成为解决这一问题的最佳选择。这是由于以下几个原因：
　　
　　1．非营利部门的整体发展趋势
　　
　　所谓非营利机构，是和社会的三大部门理论密切相连的一个概念。现代社会可以划分为三个部门：第一部门是政府部门，以国家利益或行政区域利益为最大目标；第二是企业部门，以企业利润最大化或股东权益最大化为目标；第三是非营利部门，则以公共利益最大化为目标。非政府、非营利组织兴起的主要原因在于第一、第二部门职能和力量的欠缺。随着市场经济的发展，市场机制触及到社会经济的各个角落，但是，社会问题多重性、复杂性，是市场机制难以招架的，更谈不上合理的解决。同时，市场机制本身造成的贫富差距，又带来了新的社会问题。对残疾人、社会贫困人口的救助，对社区中老年人口的照顾等，也是单一的市场机制所无暇顾及的。政府的力量是有限的，曾经被世人羡慕的北欧高福利国家，实行了几十年的从摇篮到坟墓的高福利政策，从20世纪下半页遭到了冲击，国家财政的拮据，足以证明由政府包揽社会福利已行不通，单独依靠政府力量已不能解决众多的社会问题。而非营利组织的兴起恰恰弥补了第一、二板块在解决社会问题上的不足，有效地缓解了"市场失灵"和"政府失灵"带来的社会福利不足的问题，因此受到人们的高度重视。
　　
　　2．养老机构的准公共品性质决定
　　
　　养老机构作为一项福利服务产品，具有某些公共产品独具的特点。首先是它的非排他性和不可分割性。养老机构里的某些公共设施如娱乐场所，阅览室，健身房等等，一经修建，就为全体入住老人所共同拥有使用权，不象私用品那样遵循谁付费费谁使用的原则。但养老机构里的另一些物品和服务却有私用品的特点。如每个入住老人的床位和用具，以及针对具体老人的服务，这是具有排斥性的。即为某个老人使用的物品和提供的服务不能被其他老人使用。养老机构的这种特点使得它最好是由非营利机构来经营。因为政府部门是提供公共产品的组织，而企业提供的是纯粹私人产品，非政府非企业的第三部门则最灵活，可以在非营利的基础上提供具有公共福利性质的养老机构服务。
　　
　　3．与国办或私营养老机构的效益比较
　　
　　国有社会福利机构由国家投资，国家营运。改革以前收住民政对象即无子女、无工作、无收入的三无老人，由国家财政全额拨款。随着经济状况的好转，三无老人的数量日趋减少，改革以后实行了由国家机构包括国办企事业单位送孤老并付费的制度，而后扩大到只要按标准付费的居家老人均可进福利院。但是，物价部门核定的国办养老机构收费标准并非按照成本核算，除只收取少量的人工费用外，其余部分由财政补贴。而且由于老人院收费价格已经列入物价指数，为了稳定物价，国办院的收费价格多少年一贯制，自1984以来未能更动。到目前仅人工成本就比1984年翻了几番，而且固定资产规模不断扩大，公用费用不断增加，致使国办福利院的单床成本不断上升。据中国社科院调查，不算固定资产投资，仅仅计算人工费用、公用费和折旧费等等，由于行政冗员多，费用开支大，国办院的单床成本一般为每月1000元到1200元左右，最高者甚至达到1650元。每个入院者由此多得了比自己付费高出几倍的政府补贴。结果国办福利院越是扩大规模，越多招收付费人员，国家财政的负担就越大。这是近十余年来国家财政对社会福利院的拨款总额不断上升的一个重要原因。
　　
　　与国办院相比，非营利养老机构（如天津鹤童养老院）的单床成本每月仅为540元，其中还包括占39%的床位费，若按同口径计算，鹤童的成本只是国办院成本的28%－33%。也就是说，鹤童的效率是国办院的3－3.6倍。那么，如果鹤童管理方式得到推广，在收住同等数量老人的前提下，可为国家节约67%－72%的资金，如果拿这笔钱继续收养老人，可以比现在多收住2－2.6倍。（2001，杨团）
　　
　　而私营的养老机构为了追逐最大限度的利润，在收费较低的情况下，常常采取减少护理人员，降低服务质量的办法来降低运营成本，从而获得较多的利润。通过比较不同类型养老机构的成本和效益可以看出，为了实现养老机构的效率目标和社会福利目标，非营利的经营方式是比较可行的途径。
　　
　　四．非营利养老机构发展的主要问题和政策建议
　　
　　在现实中，确实有一些非营利的养老机构经营状况良好，在实现了很高社会效益的同时具有很强的经济效率。比如上海罗山市民会馆和天津鹤童老人院都是这方面的典范。但是在将它们的运作模式推广过程中，存在着很多问题，具体来说，有以下几点：
　　
　　1．经营偏向的问题
　　
　　在实践中，常常出现的问题是，很多养老机构在登记时申报的是非营利的经营方向，从而获得很多政策和税收方面的优惠政策。但在实际经营过程中，却通过减少服务人员、使用未经培训的廉价护理人员、降低服务质量来压低成本，获得更多利润；或者利用政府提供的机构设施和场地兼营营利性项目，甚至营利性项目逐渐占主要地位；以及将运营收入用于投机活动追逐超额回报等。这些活动都违背了非营利机构的经营原则，是对社会公共福利资源的歪曲使用，损害了社会福利对象和公众的利益。而政府有关审批部门，常常是在登记时严格把关，一旦批准开设非营利性机构之后，缺乏对其事后有效的监督和管理。这样就使得一些有良好经营意愿和能力的养老机构难以介入，而现有的一些不良经营行为难以纠正。
　　
　　2．志愿不足的问题
　　
　　首先，中国目前尚属向现代化社会迈进的过渡性阶段，经济基础还很薄弱，中产阶级还未形成，社会捐助资源尚不充足。所以，非营利组织资金三大来源"政府支持、运营收入、社会捐赠"中很重要的一部分社会捐赠可能在一个比较长期相对不足。其次，社会对于非营利这个词还比较陌生，一般的看法是非"公"即"私"，处在"公"、"私"之间的非营利部门还没有被人们广泛接受和理解。社会的志愿行动还没有广泛展开，人们的志愿服务意识还比较差。然而在经济发达国家，志愿组织的活动是非营利部门的一个重要资源，它使得非营利组织的经营目标得到支持和帮助，直接和间接成本下降，非营利机构的经营效率和社会效益得以实现。
　　
　　3． 政策空白的问题
　　
　　非营利机构的财产所有权问题值得探讨。很多私人养老机构在市场竞争的压力下，逐渐认识到这是一个微利的行业，希望能将机构转变为非营利的经营方向。但是对于将私有财产为公用存在畏惧，担心私产充公。所以，需要从产权形式上考虑人们的这种心理需求。我们似可创造一种私营非营利机构的制度规范，以发挥蕴藏在私人和私营企业中的资源潜力。非营利机构的法人登记制度也需要提上议事日程，有些新生的社区服务机构既不属于工商企业，又不符合社团管理条例的规定，又和目前的社区服务中心有很大不同，在登记注册时遇到很大麻烦，亟需建立一种适应其发展需求的登记管理制度。
　　
　　在促进非营利养老机构的健康发展中，政府将起到非常重要的作用。中国长期以来强势政府的传统，使得人们普遍认为一切社会事业都应有政府来管。但在一个市场经济的社会里，推动社会进步的力量应该是多元的。社会事业的发展不能单靠政府增加投入来实现，而是应该通过政府的"资源让渡"，鼓励市场和社会力量的参与，不是反对或排斥政府的主导型作用，而是要通过制度和机制的创新，在一定的制度安排下，使市场、社会、政府三支力量形成合力，协同并督促政府实现发展目标。但在这个转化过程中，政府应起到积极的主导和促进作用，努力建立与非营利部门之间的良好的合作伙伴关系。这种关系具体在养老服务领域将体现在以下几个方面：
　　
　　1．在全社会积极推进志愿服务的理念。中国社会历来有尊老、敬老的传统，这种传统美德应该随着社会经济文化等各项事业的进步而不断得到加强，而不是相反被当作过时的东西被摒弃。党员干部应带头参与志愿服务活动，并在整个社会形成助人为乐的良好的社会风气。而参与志愿服务活动的社会力量应是广泛的。其中包括低龄老人为高龄老人的服务；下岗待业职工为社区老人提供照料性服务，这种志愿服务甚至可以得到一定报酬，这并不违背志愿服务的原则；青年志愿者的积极参与等等。这种志愿服务理念的形成和推广将为非营利机构的经营打下良好的社会基础，有利于其壮大和发展。
　　
　　2．尽快建立非营利养老机构有关的规章制度，完善宏观管理。这些规章制度包括产权关系的界定，登记注册条例，适用的会计财务制度，定期的评估标准制定，奖惩措施的完善以及相应的优惠税收政策等。政府应从直接插手养老机构的管理中脱离出来，专注于制度的制定和宏观调控。
　　
　　3．进行有关资源让渡，提供良好发展空间。没有政府的帮助，单纯依靠非营利机构自身的力量，难以经营社会福利事业。政府应在以下几个方面进行资源让渡：（1）空间让渡，一些政府管理下的场地和设施可以让渡给经营业绩良好的养老机构扩大经营规模，比如经营不良的社会福利院等，可以并入较近的经营较好的养老机构。政府可将对困难老人的"暗补"变成"明补"，使他们得到更好的照顾。一些空关的托儿所、幼儿园等也可改建为养老院，满足对养老机构不断增加的需求。（2）利益让渡。除运营收入和社会捐赠外，政府的补贴是非营利性养老机构经费来源的一个重要部分。实现"小政府、大社会"的目标，不应理解成推卸政府责任，而是将政府从繁琐细微的日常管理中脱离出来。所以对养老机构的财政补贴应有比较稳定的保证。（3）权力让渡。将对养老机构
的直接经营权交还给在这方面有比较优势的专门机构来运作，政府的比较优势在于调动社会资源，将分散的社会资源凝聚成巨大的力量，在实现经济发展的同时维持社会公正。
　　
　　在大力发展非营利养老机构的同时，也应认识到老年事业的复杂多元性。应积极培育家庭养老的社区服务支持系统，鼓励市场力量提供满足个人特需的市场型养老机构，并注意老年事业的整体协调，为老年人营造一个"老有所养、老有所乐、老有所为"的良好的社会环境。

　　
　　参考文献：
　　
　　1．梁鸿：《养老方式及其发展的选择》，探索与争鸣2002年第10期
　　
　　2．杨团主编：《非营利机构评估：上海罗山市民会馆个案研究》，华夏出版社2001年5月第一版
　　
　　3．于潇：《公共机构养老发展分析》，人口学刊2001年06期
　　
　　4．陈德军：《人口老龄化与养老服务保障体系》，人口研究2001年06期
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