拉美大城市人口无序流动考察分析

上海市人口计生委主任　谢玲丽

　　近年来，拉美现象引起世界广泛关注。上世纪60年代起，拉美国家城市化持续快速发展，从30％跃升至70％-80％，相当于甚至超过发达国家水平，但从20世纪80年代起经济发展出现停滞现象，长期难以走出困境，坠入“拉美陷阱”。今年4月，上海市人口计生委代表团赴巴西、墨西哥考察，对里约热内卢、墨西哥城等大城市人口状况进行了深入了解和分析，并形成了《拉美大城市人口无序流动的后果及警示》的人口要情。6月2日，杨晓渡副市长在这份要情上批示“此件值得阅，请分送云耕、国勤、禹鹏、志明、太彤同志阅，并送市府研究室、发改委、公安局阅”。今天借这次培训班，和大家一起分析拉美大城市人口发展中存在的问题。

　　一是政府对于人口流动缺乏有效引导和必要的管理。

　　进入现代社会以来，拉美国家人口发展经历了两次转折，第一次转折是20世纪40年代进入现代化进程初期开始，人口死亡率明显下降，人口再生产呈现为“高出生、低死亡”特征，这种状态一直持续到20世纪70年代，随着家庭计划的逐步推行，妇女总和生育率从6-7的高位状态开始逐步下降（目前达到2-3），人口再生产类型步入“低出生、低死亡”的新阶段。其间，连续40年的“高出生、低死亡”，导致人口总量快速增长。与此同时农业机械化、现代化快速发展，使农村劳动力进一步过剩，被迫大量流向城市。

　　由于城乡经济和区域经济发展严重不平衡，大量农村剩余劳动力涌入大城市寻找就业和发展机会，面对这种发展态势，大城市政府过于无为而治，对人口迁移流动采取放任自流的态度，过于听凭市场，缺乏带有导向性的政策措施，缺乏合理的城市规划和有效的城市管理，导致农村人口盲目进城，大城市人口规模过度膨胀。1940-2000年里约热内卢城市人口总量持续增长，从334.26万增长为1425.90万，人口密度11359人／平方公里。2000年墨西哥城人口达到2200万，人口密度10902人／平方公里。这些流动人口没有受过什么教育，也没有什么技能，难以就业而沦为城市贫民。由于中心城区地价高，贫民逐步边缘化，向城市边缘集聚，逐步形成了贫民窟。城市布局处于无序状态，特别是墨西哥城已经没有农村地区，全部是城市化地区，形成了“摊大饼”的态势，丧失了可持续发展的空间。上海现在还有农村，将来是否也要变成城市?这个问题需要我们深入思考。

　　二是超越城市经济承受能力实行国民福利待遇一致化。

　　在社会保障、社会福利等方面，里约热内卢、墨西哥城对本地人口和外来流动人口实行同样的政策，只要居住在城市，都可以免费享受基本的教育、医疗、救助等公共服务。在城乡发展存在巨大差距的背景下，这大大刺激和推动了农村人口向大城市盲目流动迁移和集聚，加剧了人口无序流动和大量社会问题的产生。

　　面对大量流动人口，城市难以提供足够的公共产品和公共服务，流动人口实际上无法真正享受到国民福利待遇一致化的实惠。与此同时，社会贫困问题突出，社会贫富差距巨大。里约贫困人口占总人口的15％以上（一般正常情况下，社会贫困人口应当维持在4％-5％比例）。里约热内卢人均收入3000美金，贫民月收入为300巴币（75美金）。贫困人口的比例过高必然带来社会的不稳定，贫民聚居地区人居环境极为恶劣，大量失业、偷窃、走私、贩毒等犯罪问题难以治理。

　　实行低福利保障水平的公民福利待遇一致，为世界许多国家采用，包括加拿大、俄罗斯等。国家人口计生委也认为应当有广覆盖的低保障。对农村人口来讲，有比没有好，有低保障，他们也可以少生育。但拉美国家推行福利待遇一致化却带来诸多问题，其根源在于政府在制定公共政策时，忽视了经济发展水平和承受能力，特别在城乡差距巨大的情况下，片面追求表面上的公平和国民福利待遇一致化，结果适得其反。

　　三是缺乏有效的人口安全预警和干预机制。

　　里约热内卢和墨西哥城流动人口的大量无序集聚，并非一朝一夕形成。在里约热内卢，农村人口持续涌入始于20世纪20年代，原来富人一般都居住在环境优美的山上，后来流动人口也不断在富人区周围大规模集聚，并且搭建了大量贫民窟，致使环境恶化，治安变差，而政府未及时采取有效的措施干预，于是富人就迁到山下，有的选择离开大城市，导致了城市精英人口的流失。1970—2000年间，在巴西的外国人持续下降，从108.2万下降为51.0万，降幅达52.9％。从20世纪80年代至今的20年间，经济发展和城市建设长期停滞不前。而目前当政府认识到问题严重时，已经无法扭转局面。前不久里约热内卢发生了袭警暴乱，36名警察在贫民窟执法时被击毙。

　　经济和城市发展绝对离不开人口问题。通过实地考察，我们感到拉美陷阱背后有着深刻的人口原因，甚至在一定程度上可以说，正是人口大量无序集聚，使拉美经济和城市发展坠入难以回旋上升的陷阱。

　　政府的过于无为而治，城市的无序发展和贫民窟的大量蔓延，首先损害的就是民众的切身利益。有鉴于此，社会家庭计划墨西哥基金会中部地区主任伊荷尼奥•多明各斯先生感慨地称赞说，中国是人口很多的国家，但中国政府对人口问题有提前考虑，并认为应当加强与中国交流，这会对墨西哥有所帮助。

　　与此同时，拉美大城市人口无序流动、过度集聚和由此引发的一系列城市发展问题对上海来说是重要的警示。上海作为一个正在建设中的国际大都市，在全国城市化加快推进的过程中，面临着流动人口大量涌入的严峻形势，如果不加以合理引导和有效管理，拉美现象极有可能会在上海重现。区县、特别是有农村的区县要思考到底要引进哪些人的问题，区县人口计生委应当积极为区委、区政府献计献策。

（本文摘自市人口计生委谢玲丽主任在市委党校人口理论师资培训班上的报告第三部分）


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